對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估的理論初探

[摘要]國(guó)有資產(chǎn)有經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和自然資源國(guó)有資產(chǎn)三類，但目前我國(guó)的資產(chǎn)評(píng)估主要涉及的是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和自然資源國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估涉及的很少。本文旨在論述建立非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估制度的必要性。

一、引言

資產(chǎn)評(píng)估在經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和自然資源國(guó)有資產(chǎn)的交易與重組中發(fā)揮了重要作用。然而，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和自然資源國(guó)有資產(chǎn)只是國(guó)有資產(chǎn)的一部分，而不是全部。國(guó)有資產(chǎn)包括企業(yè)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和自然資源國(guó)有資產(chǎn)。《國(guó)際評(píng)估準(zhǔn)則》(第八版)中的《準(zhǔn)則應(yīng)用3為財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行的政府部門資產(chǎn)的評(píng)估》(IVA3 Valuation 0f PublIc sectorAssets for Financial Reporting)，就是關(guān)于對(duì)政府部門非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估的指導(dǎo)。

目前我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)達(dá)到4萬(wàn)余億元，已占到國(guó)有資產(chǎn)總量的35％以上。為了加強(qiáng)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的有效管理，必須發(fā)揮資產(chǎn)評(píng)估在這方面的作用。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革，社會(huì)主義法制的完善對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估都存在著客觀的要求。

二、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的界定

在對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估進(jìn)行探討之前，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)做出明確的界定，將有助于我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題的理解和認(rèn)識(shí)。

非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是“國(guó)家在非生產(chǎn)流通領(lǐng)域占有的財(cái)產(chǎn)，是指不投入或不直接投入商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不以營(yíng)利增值為目的的公益性國(guó)有資產(chǎn)。”非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)可以劃分為政府資產(chǎn)、事業(yè)單位資產(chǎn)，軍隊(duì)國(guó)防資產(chǎn)和其他非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。政府資產(chǎn)是指政府行政機(jī)構(gòu)占有的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)：非經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位資產(chǎn)是指由國(guó)家財(cái)政撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的事業(yè)單位占有的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)；軍隊(duì)國(guó)防資產(chǎn)是指由軍事單位占有的用于保衛(wèi)國(guó)家領(lǐng)土安全和主權(quán)完整的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，其他非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是指除上述非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)之外的其他種類的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。

三、建立非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估制度的必要性

1 對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估是國(guó)有資產(chǎn)管理制度的完善

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理方面進(jìn)行了探索，目前已經(jīng)初步建立起了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理體制。但在非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理中，我們還缺乏經(jīng)驗(yàn)。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)存在著賬面價(jià)值嚴(yán)重失實(shí)與資產(chǎn)大量流失等諸多問(wèn)題。目前，我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理存在許多問(wèn)題，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)單位沒(méi)有形成資產(chǎn)管理意識(shí)，認(rèn)為只有經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)才有保值增值的需要，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有這個(gè)需要。因此對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)往往缺乏相應(yīng)的嚴(yán)格的管理責(zé)任制度。第二，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)單位對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)一般實(shí)行歷史成本計(jì)量，長(zhǎng)期不進(jìn)行賬面調(diào)整，在產(chǎn)權(quán)發(fā)生變動(dòng)時(shí)易使國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益受到侵害。第三，由于非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)缺乏相應(yīng)的嚴(yán)格的管理責(zé)任制度，存在著浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象。

通過(guò)建立起非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估制度，有助于上述問(wèn)題得到解決或者部分解決，也將有助于非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)任制度的建立。

2 對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估是對(duì)政府財(cái)政部門財(cái)政支出的一種監(jiān)督，有利于解決政府與財(cái)政部門，財(cái)政部門與納稅人之間的“委托——代理”關(guān)系中的問(wèn)題

政府與其財(cái)政部門、財(cái)政部門與納稅人之間存在著“委托——代理”關(guān)系。這種關(guān)系可能存在的問(wèn)題是代理人可能由于追求他們自己的目標(biāo)而不惜以犧牲委托人的利益為代價(jià)。雖然有《政府采購(gòu)法》等規(guī)定，但還是很難對(duì)采購(gòu)部門的行為起到真正的約束作用。

政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位等在資產(chǎn)采購(gòu)的過(guò)程中存在著任意增加資產(chǎn)采購(gòu)的情況，造成許多設(shè)備儀器處于閑置狀態(tài)，使財(cái)政資金的使用缺乏效率，從而滋生了浪費(fèi)嚴(yán)重的不良風(fēng)氣。在資產(chǎn)形成方面，財(cái)政軟預(yù)算約束引發(fā)使用單位資產(chǎn)占有欲望的無(wú)限擴(kuò)張、資產(chǎn)配置不公與重復(fù)購(gòu)置，浪費(fèi)嚴(yán)重。

雖然政府采購(gòu)按規(guī)定都要經(jīng)過(guò)公開(kāi)招標(biāo)過(guò)程，但是中標(biāo)單位仍然可能會(huì)通過(guò)各種途徑以高價(jià)格出售產(chǎn)品給政府部門，導(dǎo)致政府購(gòu)買的資產(chǎn)價(jià)格明顯高于市場(chǎng)價(jià)格。

上述這些行為僅憑目前的法律是難以控制的。如果能夠建立起一套非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估制度。就可能對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)采購(gòu)支出的效率做出大致的評(píng)價(jià)，有利于解決法律上認(rèn)定資產(chǎn)價(jià)值困難的問(wèn)題。如每過(guò)一定時(shí)期(比如一個(gè)會(huì)計(jì)年度)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行一次價(jià)值評(píng)估，將評(píng)估值與非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)單位所確認(rèn)的資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行比較。評(píng)估值與初始值的差異可以用于衡量非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)采購(gòu)過(guò)程中所出現(xiàn)的“委托——代理”中的問(wèn)題。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行的價(jià)值評(píng)估將能提高舞弊違法的機(jī)會(huì)成本，同時(shí)將對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)采購(gòu)行為形成一種激勵(lì)，促使他們采取更有效率且對(duì)委托人更為有利的行為方式，客觀上促進(jìn)政府部門的廉政建設(shè)。

3 對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估有助于政府財(cái)政績(jī)效預(yù)算管理制度的建立

績(jī)效預(yù)算的概念起源于西方國(guó)家的公共財(cái)政支出管理實(shí)踐。績(jī)效預(yù)算也稱為效率預(yù)算，它是發(fā)達(dá)商品經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采取的一種財(cái)政預(yù)算制度，基本原理是把單位業(yè)績(jī)與撥款聯(lián)系起來(lái)的政府支出制度。績(jī)效預(yù)算在預(yù)算編制過(guò)程中考慮預(yù)算的執(zhí)行效果，以績(jī)效作為是否安排預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)在2000年開(kāi)始了部門預(yù)算改革，但是，目前的改革仍只是對(duì)預(yù)算資金投入的控制，而對(duì)預(yù)算支出效果的評(píng)價(jià)和考核則較為薄弱。

通過(guò)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值評(píng)估，評(píng)價(jià)政府撥款的經(jīng)濟(jì)性(economlc)、效率性(efficiency)和有效性(effectiveness)，將有利于提高財(cái)政資金的使用效率，抑制財(cái)政支出的過(guò)度膨脹，從而促進(jìn)我國(guó)政府財(cái)政績(jī)效預(yù)算管理制度的建立和完善。

4 對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估可以增強(qiáng)政府財(cái)政預(yù)算支出的透明度

通過(guò)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，并將評(píng)估報(bào)告進(jìn)行詳細(xì)披露，可以讓納稅人充分享有對(duì)財(cái)政執(zhí)行情況的知情權(quán)，充分了解財(cái)政用于購(gòu)買非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)支出的使用情況以及支出的預(yù)算績(jī)效。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估這個(gè)平臺(tái)提供了一種很好的機(jī)制，讓公眾去監(jiān)督政府在財(cái)政資金使用尤其是資產(chǎn)采購(gòu)方面的行為。

5 對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估是對(duì)政府資本預(yù)算化的一種技術(shù)性支持

自凱恩斯主義興起之后，西方資本主義世界就篤信凱恩斯的需求管理政策，頻頻運(yùn)用財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行需求管理，旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。美國(guó)的財(cái)政赤字每年都占國(guó)民生產(chǎn)總值很大的比例。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也多次發(fā)行國(guó)債，實(shí)行赤字預(yù)算。

但許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)目前的赤字衡量方法提出了質(zhì)疑，認(rèn)為現(xiàn)行的赤字衡量標(biāo)準(zhǔn)不能準(zhǔn)確地衡量赤字的大小，并提出了些新的統(tǒng)計(jì)口徑。其中，比較重要的一種觀點(diǎn)就是對(duì)赤字衡量實(shí)行資本預(yù)算化(capitalbudgeting)。

所謂資本預(yù)算化，是指“既衡量資產(chǎn)又衡量負(fù)債的預(yù)算做法”。對(duì)企業(yè)和個(gè)人而言，其負(fù)債和資產(chǎn)是對(duì)稱的。企業(yè)和個(gè)人通過(guò)借債購(gòu)置資產(chǎn)，表現(xiàn)在資產(chǎn)負(fù)債表上，資產(chǎn)和負(fù)債都等額增加，凈資產(chǎn)沒(méi)有變化，這種負(fù)債就不是真正意義上的赤字。這個(gè)原理應(yīng)用在財(cái)政預(yù)算上就是資本預(yù)算化。當(dāng)政府用赤字預(yù)算購(gòu)買一部分資產(chǎn)，反映在政府的資產(chǎn)負(fù)債表上，資產(chǎn)和負(fù)債等額增加，資產(chǎn)凈額沒(méi)有變化，所以，用于購(gòu)買資產(chǎn)的那部分所謂的“赤字“實(shí)際上在考慮到政府資產(chǎn)存量的變化時(shí)就不是赤字了。

資本預(yù)算化雖然在實(shí)際操作時(shí)還存在許多技術(shù)性問(wèn)題，但它為財(cái)政赤字的準(zhǔn)確衡量提供了一種可能。

當(dāng)前政府的赤字預(yù)算中有一部分是用于購(gòu)置非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估有利于赤字的準(zhǔn)確衡量，是對(duì)資本預(yù)算化的一種技術(shù)性支持。通過(guò)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估，將非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)增加的價(jià)值從政府債務(wù)中扣除，可以更科學(xué)地反映政府的負(fù)債水平。