非稅管理七探

我國非稅收入無論是項目和標準的確定還是收繳、使用、監督等管理環節都存在很多問題，在一定程度上制約了我國非稅收入規范化管理改革的深入。

《推進我國非稅收入規范化管理研究》報告之二

2004年以來，雖然我國非稅收入管理改革取得了初步成效，但從全國范圍來看這部分資金的管理還處在從預算外管理到非稅收入管理的轉軌時期，財政部正在籌備的全國性《非稅收入管理條例》遲遲沒有出臺，各省非稅收入管理改革也處于因地制宜的探索階段。

一探：法制化進程明顯滯后

相對于發達市場經濟國家完善的非稅收入管理法律體系，我國財政部下達的《關于加強政府非稅收入管理的通知》仍然存在非稅收入范疇不夠清晰、可操作性偏弱等問題，沒有形成統一的管理辦法，造成各地非稅收入管理模式、管理方法各不相同。雖然個別省份頒布了地方非稅收入管理條例，但大部分省份依舊沿襲使用已經過時的預算外資金管理辦法，制度建設與非稅收入規范化管理的要求差距較遠。此外，由于非稅收入資金征收和使用監督制度嚴重缺位，征管信息系統不完善，監管職能不明確，監管程序不順暢，尚未形成從立項到征收管理、使用的統一的監管制度。

二探：民主決策方式不完善

我國政府性收費的立項與標準的核定主要以政府政策的形式推行，導致收費名目繁多、范圍過寬，有的收費項目標準超出實際成本許多從而成為變相的亂收費，有的收費范圍交叉可能出現重復收費現象。由于政府批準的大量非稅項目不僅法律、法規依據不足，而且項目的設立一般沒經過投票表決并以法律的形式固定下來，特別是很多地方項目多是依據政府或政府有關部門的行政文件設立的，使項目合規性和合理性受到質疑，政出多門的非稅收入項目之間也容易產生重疊和矛盾，其執行的阻力和成本也就大大增加。

三探：規模膨脹格局不盡合理

在體制轉軌和財政分權改革的過程中，我國存在大量政府未提供相應的準公共產品卻收費或政府對已由稅收保障的公共項目再收費現象，這明顯超出政府提供準公共產品的價格邊界；罰沒收入與公安、交通、環保等執法部門自身利益相關，罰沒職能異化，超過政府意在規范經濟主體行為的公權力邊界；大量國有資源（資產）被無序無度開發，難以保障國家依據所有者邊界取得的權益。

由于非稅收入的現實標準違背其理論邊界現象的大量存在，致使非稅收入增勢迅猛，非稅收入在整個政府收入體系中的地位由“拾遺補缺”，演變為占據“半壁江山”，成為與稅收收入并駕齊驅的財力資源，一些地方非稅收入甚至超過了稅收收入，比低收入的發展中國家20～30%水平還要高，更是遠遠高于發達國家非稅收入5～15%水平。

四探：征收范圍覆蓋不足

于地方政府而言，公共服務性收費、罰沒收入、經營和財產收入是政府非稅收入中三項重要的組成部分。我國有的省市開始將國有資產有償使用、戶外廣告經營權等財產性收入納入管理范疇，但大多數省份的非稅收入主要以行政事業性收費和基金收入為主體，未將增收潛力巨大的國有資產和國有資源的有償使用收入、國有資本經營收益等完全納入收支兩條線管理，各類國有資源的開發權、使用權、冠名權、廣告權、特許經營權也沒有明確的管理辦法。

五探：征繳管理不到位

相對于發達市場經濟國家完善的計算機網絡征繳系統、靈活的征繳方式和統一的征繳管理，我國非稅收入征管機構和職能還不夠完善，專用票據種類繁多，計算機網絡征繳系統還處于探索和推廣階段，各執收執罰單位分散征收及財政部門內部管理職能不規范配置現象普遍。非稅收入分散征收與監管不到位并存，執收執罰單位部門利益驅使就可能存在超范圍、超標準收費和重復收費現象，也可能存在收人情費，不按規定程序越權減免，不僅加大了政府支出成本，造成人員膨脹、機構臃腫，而且不利于維護市場秩序、提高公共服務水平。

六探：尚未實現收支脫鉤

我國非稅收入管理實行“雙軌制”，納入預算內管理的非稅收入基本上實現了資金統籌，而實行預算外管理的非稅收入雖然采取了“收支兩條線”方式，歸入財政專戶管理，但是并未實現“收支脫鉤”，只是在財政專戶上“轉”了一圈。部門預算中“兩張皮”問題尚未根本解決，依然是“誰收誰用，多收多用，多罰多返”，在支出的真實性、合規性、效益性等方面存在諸多問題，以費養人現象突出，致使非稅收入預算管理流于形式。

七探：調節功能發揮不足

我國目前非稅收入管理注重征收、資金保障職能、執法效應和部門利益，很少關注社會成本，對非稅收入的使用范圍、數量及效果的考核和監督不夠，難以有效發揮非稅收入的分配與調節功能，在公眾社會中通常有干擾市場秩序的不良形象，加劇了公共部門間苦樂不均，干擾了市場正常的價格機制，影響了社會資源的有效配置。從收入分配功能講，收取費用是對公民收入的再分配，而支出開口指向了部門自身，收費與支出權實質上均由各部門掌握。從資源配置功能講，多數費用用于部門建設，較少一部分用于公共設施建設。從調節功能講，沒有起到調節經濟社會運行的目標。

推進法制建設、完善監管體系，我國的非稅收入管理才能走上規范化道路。

2007年度全國財政科研

協作課題組：

課題指導：齊守印王朝才劉尚希

參加人員：段國旭趙全厚張學誕

范亞平武永義付國勤

呂國新劉啟生劉薇

孫長杰熊圩清王康

聞廣玉 成軍朱云飛

馬洪范 梁季

執筆人：成軍朱云飛馬洪范

梁季