叩問非稅膨脹

我國非稅收入激增，以統收統支財政管理體制被打破為背景，又以轉型時各類經濟主體釋放自主性與創造性的強烈需求為依托。

近年來，我國非稅收入增勢迅猛，一些市縣非稅收入甚至超過稅收收入，成為名副其實的“第二財政”。審視現行的非稅收入制度，客觀說，它的產生是以統收統支財政管理體制的打破為背景的， 其發展則是以體制轉型時期各類經濟主體釋放長期受到抑制的自主性與創造性的強烈需求為依托。就其具體原因，主要有以下幾個方面：

政出多門競相收費的機制，與行政體制改革的長期滯后有關。政府行使職能上“缺位”與“越位”并存，政府與市場的分工界定模糊不清，各級政府的事權劃而不清，界而不定，政府部門之間職責交叉嚴重。因而在體制轉軌和政府職能轉換的過程中，每次體制變革都容易衍生出一些靠收費“吃飯”的部門，行政機構陷入精簡——膨脹一一再精簡——再膨脹的惡性循環之中。預算內財力無法滿足政府日益增長的開支需要，于是非稅收人就成了支撐政府運轉的一種選擇。

分稅制改革下地方政府事權擴大與財權緊縮的背離刺激非稅收入發展。財政體制是劃分政府間財政關系的根本制度。改革開放之初的財政承包體制雖然調動了各級政府和部門理財的積極性，但同時也強化了地方和部門的利益，助長了“創收”風氣。分稅制改革中， 中央政府在向地方政府和有關部門分散事權的同時， 對原來歸地方政府支配的財力進行了重新配置， 地方政府為了強化自己的事權，在資金支配權有限的條件下， 往往選擇“自力更生”的道路，通過擴張預算外資金和非預算外資金來實現。越是基層， 其配置的事權越多， 相對于事權的財權卻呈現縮減趨勢。因此， 越是基層政府部門， 特別是作為財政最基層的兩級縣鄉財政， 其事權和財權的配置越不明晰， 差距也越大，地方政府有關部門的各種收費項目越多，管理也越混亂。即使在中央三申五令下， 其對非稅收入的征收力度也沒有多大改變。可以說，分稅制本身的體制安排直接刺激了非稅收入的征收。

政府系統各部門、各權利環節在本位利益驅動下，通過擴張可供他們掌握支配的預算外收入和非預算收入，來尋求其福利最大化。在市場經濟大潮沖擊下，公職人員工資收入不僅很快變得不再令人羨慕，而且與企業、經商單位中非公職人員收入水平的差距顯著擴大，刺激政府系統及財政供養的事業單位幾度出現“創收”高潮，其方式手段五花八門，除創辦出來的經濟實體要以種種方式對政府部門的權力環節上交部分收入之外（這種情況即使在名義上雙方“脫鉤”之后，仍普遍存在），也包括巧立名目直接收取各種“費”，以“辦公（辦案、辦事等）需要”為名索要錢物等。所有這些政府系統創收而來的收入，一部分歸入預算外，另外相當可觀的一部分，曾歸入“制度外”。非稅收入在部門、單位收支掛鉤的情況下，利益驅動尤甚。收費資金收支掛鉤大致有兩種形式：一是差額返還。收費單位將收費資金實行專戶儲存之后，財政部門扣除一定比例，分批返還給收費主體，收得越多，返還的越多；二是全額返還。財政部門根據收費單位編制用款計劃將專戶儲存的收費資金分批撥付給收費主體。近年在推行“收支兩條線”改革之后，還有不少暗中的“掛鉤”關系。這種收支掛鉤的收費體制，使收費的多少與單位的福利水平、個人收入息息相關，這是收費過多過濫、膨脹不止、企業和居民不堪重負的重要動因。

非稅收入管理主體相互交叉、多頭控制的運行機制激發了非稅收入的異常發展。當前具體的收費項目管理， 往往由兩個以上的部門共同管理。這種相互交叉、多頭控制的運行機制，在現實經濟生活中執行起來漏洞很多：一是把收費項目和標準管理分開，收費管理和政府性基金分開，人為地割裂了收費管理的內在聯系；二是行政性收費和事業性收費按同一原則進行調控，不利于區別對待加以合理化；三是管理收費的不同部門，由于所處地位不同，認識和處理問題的出發點存在差異，加之法律約束乏力，導致一些在中央得不到審批的收費項目就分散到地方審批，在一個部門得不到批準就轉移到另一個部門審批，以某種名目得不到批準就換個名目審批，因而成為導致非稅收入無序擴張的一種體制性因素。

財政分配法律地位的不明確及地方稅收立法權缺失影響非稅收入非正常發展。從立法權的角度看，我國的《預算法》中并沒有就財政分配的主體地位做出明確的規定，這就使得財政對非稅規模的控制缺乏法律依據。而且，在現行分權型體制下，收費立項權是由中央與地方分享，為保障地方行政經費和投資資金，地方政府、地方行政部門也往往傾向于采取收費的形式來作為融資渠道。

國家某些重大基本建設項目預留資金缺口是某些收費和基金等非稅收入項目出臺的重要原因。大規模的基礎設施和重大工程建設需要巨大的資金投入，政府財力則顯得不足，這些重大的、影響經濟社會發展全局的、戰略性工程的開工建設又時不我待，這種建設資金缺口就往往通過開征新的基金、收費等非稅收入的方式來彌補。

（作者供職于財政部財政科學研究所）