基建項目公私合營的國際經驗

“公私合營制度是指私人企業參與提供公共領域的基礎設施建設和公共服務的特殊融資建設制度。縱覽歐盟新成員各國，提高現有投資利用效益來支持經濟增長尚有很大空間。文中提供日本北海道夕張市、法國洛林地區兩個城市轉型過程中的融資案例，給中國提供了不少可供借鑒的經驗。”

公私合營制度(PPP：PrivatePublic Partnership)是指私人企業參與提供公共領域的基礎設施建設和公共服務的特殊融資建設制度。其典型結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同(特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司)，由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。在該模式下，鼓勵私人企業與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。

以歐盟新成員國的挑戰與決策為例

為了尋求健康高速的發展，歐盟新成員國必須致力于吸引外來資金技術，提高生產率，并保持金融和財政穩定。同時，它們還面臨著眾多的財政壓力，如：債務和財政赤字指標限制及改革起始費用；大力改善基礎設施的迫切要求；老齡化和衛生領域資金缺口問題等。

對于歐盟新成員國而言，國外資金是投資的重要來源，因而它們需要穩定的財政政策，以便增強外來投資信心并支持國民儲蓄宏觀指標。然而，它們多項宏觀指標為危機國家水平，表明不存在放松財政政策的空間。這說明在歐盟新成員國，提高生產率(包括政府投資的效率)，是促進國民收入快速增長并保持宏觀經濟穩定的關鍵。

在現有生產率水平的基礎上，為了讓人均收入國別差距在10～20年內減半，總體投資需要增加12到15個GDP百分點，但這種戰略選擇是不切合實際的?？v覽歐盟新成員各國，提高現有投資利用效益來支持經濟增長尚有很大空間。因此，提高效率可以通過在維護保養現有資產和新增投資之間的合理分配，以及加強投資規劃及其有效實施來實現。相形之下，促進民間投資是歐盟新成員國擴大總體投資的重要途徑。

公私合營制度的主要優點與問題

主要優點

1、可以擴大投資來源：在歐盟新成員國，PPP基礎設施投資從2001～2003期間的290億美元增加到2004 2006期間的440億美元。

2、具有提高項目效率和收益的潛力：有利于項目規劃和管理的先進技術轉移和創新，有利于科學的費用效益分析和有效透明預算約束，有利于開展促進可持續發展的價格改革。

3、通過合作制理順風險分配(常見PPP風險分配)：私企一建設風險，運作風險和服務提供風險；政府一政策風險。

主要問題

1、籌資成本更高：信用和破產可能性通常低于政府。

2、交易成本更高：項目復雜，難以在合同中完全明確；存在重新談判問題。

3、面臨財政風險：影響面廣，對于不良結果群眾反映壓力大，政府可能沒有退路；存在著政府官員利用PPP避開預算和債務限制的風險；國際上尚無完善的會計制度來有效控制財政風險。國際經驗表明，缺乏服務標準監管和適度競爭的PPP，難以獲得預期效果。

趨利避害的主要途徑

必要的法律和政策制度建設

1、完善必要法制基礎；

2、多樣化的城建公司；

3、引入充分的內外控制度及由市場評價的信用等級制度(如南非、中國重慶)。

建立在合理費用效益分析基礎上的科學決策

1、科學綜合對比政府投資和PPP：

2、獨立專業的標書設計。

合理的合同條款

1、避免片面追求吸引資金，對投資者承諾固定的投資回報，或超長期的經營權；

2、服務標準的明確和監測；

3、投資回報凈現值指標為核心。

公開、透明、競爭性招投標

1、資格認證、服務標準與價格競爭并重；

2、理順報價制度，避免一味的最低價位上。

合理的風險分配和控制

1、避免過分依賴“行政許可”的經營管理模式；

2、定期公布PPP對政府直接和或有債務的影響(通過公眾監督促進科學決策)。

案例說明及總結

城市轉型給PPP提供空間：如市場主導模式——美國；政府主導模式——日本；混合模式——歐洲等。其實施途徑也比較多樣，可以選擇具有穩定性的、透明度好的立法手段，也有見效快，隨意性強的政策手段。財政政策工具主要是稅收政策和開支政策。

案例一 日本北海道夕張市(Yubari)

該城市正處于煤城轉型時期。政府主導投資旅游產業，舉債大力興建博物館、游樂園、滑雪場、酒店等，并主辦國際電影節。2005年決算負債623億日元，稅收10億元，2006年7月被迫破產后中央臨時接管。

在此案例中，我們應學習和吸取的主要經驗教訓有：政府透明度欠缺，假賬隱瞞赤字；創新和分散風險的市場機制欠缺；過度干預和限制產業空間(全面接管了一些虧損的公私合營項目，買入虧損企業)；沒有未雨綢繆為將來做儲備，礦山企業關閉的遺留負擔。

案例二 法國洛林地區(Lorraine)

該城市處于煤鐵化工城市轉型時期。政府聯合銀行創立專項發展和國土整治基金，開展國際合作，并通過給與投資和建設補貼等優惠吸引外資，扶持中小企業、資助職工再培訓，在保持客觀經濟發展的情況下取得環境改善和吸引外資初步成就。

在案例二中，我們學習和吸取的主要經驗教訓有：政府著重催化作用，農業、高新產業和中小產業多元并進，注重人員培訓；拓寬融資渠道，如給排水領域以PPP作為有益補充；利用儲備性基金。

PPP不是天使，也不是惡魔。配合制度建設，科學合理地利用PPP可以攜政府和民間力量共同促進城市轉型中的融資和基礎設施建設。