杭州事業單位人事制度改革市場化芻議

“政事不分”、“企事不分”與“政企不分”一樣，是社會治理和經濟管理中過于強調計劃控制，并且計劃的制訂和執行缺乏科學、嚴謹的統一標準的產物。事業機構設置過寬、過廣，使其與國家機關的職能產生相當程度的交叉和混同；事業編制人員的“鐵飯碗”也阻滯了人才的合理流動，降低了人力資源使用的效率。為糾正這些弊端，十一屆三中全會以來，國家主導了一系列的事業機構人事改革。

與全國性的機構、人事改革相契合，杭州市地方事業單位人事改革也經歷了長期和循序漸進的歷史，大體上經歷了三個階段。1997年以前是第一階段，主要是對事業單位進行定編、定制管理以及進行緩慢的人事改制，從整體上看人事政策以行政性和計劃性為主。2007年前的十年是第二階段，人事改革取得迅速進展，主要舉措是以政事分開、事企分離的方式精簡事業單位，以人事聘用合同的形式在單位和員工之間建立工作關系。2008年1月1日以來是第三個階段，《勞動合同法》的生效明確勞動法律原則上適用于人事聘用合同。從法理來看，事業單位與其員工之間的工作關系同時具有行政法律關系和勞動法律關系的性質。杭州市新時期的人事改革中可以建立勞動行政合同性質的人事聘用制度為目標，并為此完善政府監管和單位自治規則。以下粗淺介紹這三個階段的大致情況，并略陳筆者的意見：

1979—1997年 這個時期是對事業單位進行定編、定制管理以及進行緩慢改制的時期。由于國家重點對地方事業單位進行人事制度方面的統一定規、定制，在全國建立統一規范的人事法律和政策，地方進行人事變革的自主權相對較小。杭州市人事改革的主要工作就是使全國性政策在本地得以具體化。該階段的工作重心有兩個：一是事業單位的機構編制管理，其所要實現的目標主要是明確事業單位性質，控制事業單位數量，核定事業編制崗位及其職級等。二是進行事業編制人員的職級、職稱和工資福利的規范。這階段的事業單位并沒有很大的用人自主權。盡管地方改制權力有限，杭州還是在后期制訂出一些體現人才市場需求的人事制度。如在薪酬福利上，杭州在將事業單位進行分類管理、以崗定薪、適度競爭上進行了一定探索，并且給特殊人才以一定的靈活性政策優惠。

1998—2007年 這段時期杭州市事業單位人事改革取得迅速進展。與市場經濟的發展相適應，傳統的事業單位的行政化和計劃化人事制度成為被變革的對象。該時期的人事改革取向是精簡事業單位，以人事聘用合同的形式在單位和員工之間建立工作關系。新人事制度的功能就是把事業單位的業務盡可能地推向市場，同時發揮人才市場的作用來引導人員的社會化配置。

首先，事業單位被分成監督管理類、社會公益類(包括純公益類和準公益類)、中介服務類、生產經營和后勤服務類共四種類型。對前兩類事業單位的設立從嚴控制，依法管理；對后兩類事業單位原則上不再設立，把已有的逐步推向市場。

其次，在把屬監督管理的職能翅歸有條件的行政機關的基礎上，對條件成熟的事業單位進行轉企改制。轉企后，可以完全依照勞動法來處理有關工作關系。當然，在轉制過程要顧及公平，使原有事業編制人員的一些既得權利能被累積到新政策中去。與此同時，政府也開始有條件地逐步允許民營資本進入原屬于事業單位壟斷的公用事業領域。

最后，在保留下來的事業單位中，除某些監督類單位仍比照行政機關來對待外，其他則全面推行人事聘用制，即采用與勞動合同類似的聘用合同制度。與全國性的人事聘用制改革相比，杭州市在進程上要快得多，早在1998年就根據全省的統一部署下開始試行，并且推行的速度在全省是領先的；在力度上也要大得多，明確適用勞動法的規定，并且與國有企業勞動關系改革基本上同等對待。當然，對原固定制員工有一些照顧措施。甚至有的事業單位直接與事業編制員工簽訂了完全受勞動法約束的勞動合同，不過這個做法后來被糾正。比照勞動爭議處理規則，杭州市還對人事爭議處理進行了規范。勞動法的類推適用必然導致事業編制人員職級、職稱、工資福利和社會保障的社會化。在推進社會保險社會統籌的同時，杭州市又不失時機地推行了住房分配貨幣化以及專業技術資格與職務評聘分開的政策。

2008年以來 2008年1月1日《勞動合同法》生效后，杭州市事業單位人事改革進入了一個全新的階段。由于該法第九十六條明確規定：“事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定；未作規定的，依照本法有關規定執行。”這樣，1998年剛開始實施的“人事聘用制度勞動合同化”又重新找到了法律依據。從目前的實踐情況來看，有的單位開始與事業編制人員簽訂勞動合同，而不是原有的人事聘用合同；有的其名稱雖然仍是聘用合同，但規定適用的法律是《勞動法》和《勞動合同法》，并明確爭議發生時通過勞動爭議仲裁程序而非人事爭議程序解決。

確實，與《勞動法》規定其原則上不適用于人事聘用關系相比， 《勞動合同法》第九十六條則明確該法原則上適用于人事聘用合同，這是對《勞動法》的一個重大修改。但是，該法也給人事聘用關系留下了例外性規定。比如，經批準按公務員管理的事業編制人員，不適用勞動法的相關規定。此外，國務院人事部門尚有大量與《勞動合同法》不相同的規定。

從杭州市以及全國性的人事制度改革的歷史來看，其所要解決的一個難題就是處理好人事聘用合同與勞動合同的關系。杭州市和浙江省在1998年開始的改革中曾一度將兩者等同，但后來受到全國性政策的影響改變了這一做法。新時期的人事制度改革面臨的是同樣的問題。筆者認為，從法理上看，事業單位與其員工之間確實應該存在一種行政法律關系，因為事業單位的地位和職責往往體現了國家對民眾所承擔的公共管理或服務職能，這種職能決定了其對員工有一種行政管理關系，以防止人事聘用合同履行的糾紛影響到公共利益。不過，這種關系不會也不應該成為事業單位與員工建立勞動法律關系的障礙。事業單位公共事務職能的承擔者是單位和職務，員工只是通過對職務的履行幫助單位實現其角色功能的，兩者之間的勞動關系是主要的；而行政管理關系則是從屬于事業單位的對外職能而產生的，因而是次要的。

其實在人事制度改革實踐中已經在自覺或不自覺地逐漸承認并建立這種雙重的勞動行政合同關系。我國國家機關中聘用員工中已經有選擇地開始試行聘任合同制度，如聘任制公務員、聘任制書記員等，強調員工與單位之間的服務關系和合同關系。許多國有企業其實也有公共服務職能，但隨著國企改制的深化，其人事改革發展至今基本上都以勞動合同來確立企業與員工的勞動法律關系了。可見，從事公務的員工與單位之間建立勞動法律關系并不會妨礙公共組織宗旨的實現。而在司法實踐中，早在《勞動合同法》出臺之前，各級法院已經根據《勞動法》的規定處理有關人事爭議的案件。就杭州市而言，在執行全國性的這些規定中還有自己的創新，其成效也比較明顯。

總結全國和杭州市人事改革的經驗，并吸收國外類似制度的法理，筆者認為，杭州市在新時期事業單位人事改革中努力建立勞動行政合同性質的人事聘用制度是可取的。主要可從以下幾個方面加強人事聘用關系的規范：首先，明確人事聘用合同具有雙重的法律性質，地方人事政策可從縱、橫兩個方面同時作出規范；其次，繼續有條件地將規范公務員的一些法律制度類推適用于人事聘用關系，這既保持人事政策的沿續性，又符合有關法理；再次，政府對人事聘用合同的規范重在考慮公共事務管理的有效性和對員工的公平和公正性問題上，其他的問題盡量留給人才市場機制和社會保障體系來解決：最后，要鼓勵事業單位制定和完善內部規章制度促進聘用制的具體化，政府主要是監督規章制度制訂的民主化和合理化。