人大說“不”的背后

近日，“承德市人大兩度打回政府預算報告”引起了社會各界的廣泛關注。但事實證明這是一則被誤讀的消息，而它掀起的輿論風暴卻久未平息。透過事件本身，我們看到，公眾渴望聽到的是人大說“不”的消息。然而，否決的理由是什么？否決以后又該如何處理？人大說“不”表象背后“潛藏”的“玄機”值得我們深思。

一則被誤讀的消息

本想光榮退休的李文林沒想到，退休竟來得如此尷尬，而他本人的職業生涯也迅速演變成了公共話題。

這都源于他發給《法制日報》的一篇文章，介紹承德市人大行使監督職權的一些做法。

文章經記者充實后，于2009年3月19日刊登在《法制日報》第六版，題為《承德政府預算報告兩遭打回，省下七千萬讓利民生獲通過》。大致內容如下：

預算報告第一次審議，承德市人大代表坦誠相待、仗義執言：“有錢不為老百姓著想，再多也沒用，這份預算報告反映出百姓收入與財政收入不匹配”；“不要把GDP增長看得比大學生及農民工就業更重要……”預算報告首次未通過。

預算報告修改后第二次審議，人大代表仍“不依不饒”：“修改后的預算報告，財政支出向民生作了較大傾斜，但調整得還不夠，政府要舍得在教育、醫療、社會保障上多投入些，讓老百姓看得起病、上得起學……”

話音剛落，掌聲四起，甚至感染了樓道里的老百姓。市人大把預算報告再次發回政府修改。

預算報告再次修改后第三次審議，人大代表們發現，預算報告較第一次審議時有了大幅度的修改。市政府解釋說：“我們認真吸取了人大及代表們的批評和建議，決心把這個預算打造成提高信心、克服危機、提高百姓生活水平的預算。”

河北省承德市人大常委會財政經濟工作委員會副主任李文林在自己的本子上記錄下：原來對社保領域的投入為2000萬元，現在改為4000萬元；原來對教師領域的投入為1000多萬元，現在改為2000多萬元，可以基本解決公辦教師被欠工資、代課教師工資太低等問題；修改后科技投入較上年增長15%，符合了相關法律規定。“總之在公共支出方面，例如修建公園、道路和城鄉建設等方面都不同程度地加大了投入”，李文林說。

在民生方面增加了這么多開支，錢從何來？修改后的預算報告對政府采購費用作了大幅修改。“僅這部分費用在預算報告修改后就減少了7000多萬元。”李文林透露。

“這實在太好了！”中國法學會憲法學研究會副會長、中國社科院法學所研究員莫紀宏情不自禁地贊嘆道，“承德的做法，各地都應當學習。”

莫紀宏說，過去由于歷史、體制等方面的原因，人大對“一府兩院”的監督常常做得不到位，甚至不敢監督，“承德市起了個好頭，這是在監督中不斷摸索改進的結果，體現了人民代表大會的應有作用。”

“對市政府和市人大都要鼓掌！政府能夠把預算做細，能夠采納人大的意見，這是很好的態度也很理性；人大也不是一味的否定，而是提出如何修改能夠做得更好，這是監督的良性循環。”莫紀宏評價說，“這樣的監督才不是形式上的監督，而是實質上的監督。”

此文一經網絡轉載旋即躥紅，網友力頂，媒體追蹤報道，一時間有關承德人大的消息鋪天蓋地。

有輿論稱其為破冰之舉，具有示范意義，“得益于當地人大監督政府的行權意識，也得益于人大代表仗義執言的履職勇氣”；也有人認為這很正常，本不該成為新聞。

事隔一天，在一邊倒的叫好聲中，李文林卻“壓力很大，不便接受采訪”了。

同一天，組織部門找李文林談了話，要求他盡快辦理退休手續。這位在承德市人大常委會財經工委干了16年的“老人大”，就要離開了。

事實上，這是一則被誤讀的消息。

公眾更關心“打回”二字

在接受采訪時，承德市人大常委會財經工委蘇主任稱，預算報告在人代會上一次通過。承德市人大常委會秘書長張景發更是在媒體上反問：“哪個縣、市以上的人民代表大會能將政府預算駁回兩次？都是一次通過，在哪個市都是這樣。”

實際上，報告確實被“打回”過，但發生在預算初審階段。按正常工作程序，人代會召開前，承德市人大常委會財經工委受常委會委托對預算報告進行了初審，并兩度要求政府做出修改。而后來廣受關注的幾個數據，則是李文林與《法制日報》記者在電話“閑聊”中應運而生。

即便真相如此，網友仍不依不饒地狂頂，并評論道，這激活了“休眠”的權力。

“不管事件本身怎樣，公眾更關心‘打回’二字。”中國人民大學行政管理學系教授毛壽龍告訴記者，“公眾期待監督不走過場。”

“人民群眾對人大監督不夠有力意見較大。”20世紀90年代，全國人大常委會原副秘書長劉政就曾有這番說法。全國人大常委會原研究室主任程湘清也坦言，人大系統中也有人認為監督是走形式，監督被看成是和黨委唱對臺戲，監督起來有畏難情緒。

2009年3月27日，又一則消息引爆輿論——因贊成票未過半數，河南省人大常委會否決了省長關于查敏為河南省住房和城鄉建設廳廳長的任命。

在某門戶網站上，兩天內評論達到約4000條。

兩則有關人大的新聞，雖事實迥異，卻同樣引發公眾熱捧。

“否決任命也罷，打回報告也罷，其象征意義更大，這說明公眾非常關注人大如何行使職權。”毛壽龍這樣解讀輿論的熱情所向。

一位憲政學者指出，提請任命的省人民政府組成部門主要負責人未能通過人大常委會任命，這在地方人大常委會行使人事任命職權過程中，是比較少見的。正是因為鮮見，所以引起社會關注，被某些官員和群眾視為“反常”。其實，這是人大常委會依法行使人事任免職權的結果，再“正常”不過了。這只是人大在正常行使職權，因此“不足為怪”。

否決的背后

不可否認的是，在當前的人大制度環境中，人大代表和人大常委會組成人員的反對票蘊含了諸多的深意。有專家指出，表決是人大及其常委會集體表達意志和行使權力最直接、最關鍵、最具剛性的核心環節。表決的民主與否，直接關系到人大及其常委會會議質量的高低。因此，反對票的出現在一定程度上是民主政治發展的必然現象。中國憲法學會會長韓大元直言，反對票的出現“是中國民主政治的標志性事件”。當然，我們也不能在反對票的多少和民主程度的高低之間直接畫等號，但可以肯定的是，當反對票缺失成為一種“常態”時，其實就成了“病態”。

毋庸置疑，在社會利益日趨多元化的當下，人大代表的反對票實質上揭示的是他們背后所代表的群體和他們的利益偏好。浙江大學公共管理學院郎友興教授指出，公開投票的理由，特別是反對的理由，將有利于改善當前的政治生態，不僅促進了代表認真行使職權，同時也強化了在下一輪選舉中選民投票的理性。

關于否決案，另一個引人注目的問題是：否決以后怎么辦？

毋庸諱言，法律雖然規定了人大監督“一府兩院”的工作，審議“一府兩院”的報告，但對于否決之后怎么辦，并沒有明確規定。這不能不說是法律的一個較大疏漏。所以在實踐中，當“否決”的實際情況出現時，人大常委會往往“束手無策”，不知道該如何依法處置。

一個典型的案例是，2001年1月14日，沈陽市的十二屆人大四次會議上，就出現了“中國法制史上的第一次”：沈陽市中級人民法院2000年工作報告因贊成票不到一半，未獲通過。大會主持人立即掉過頭問主席團“怎么辦”。主席團當場研究，作出了“責成市人大常委會對中院報告繼續審議，并將審議結果向下次人民代表大會報告”的決定。但最后發現，“一府兩院”提交人代會的報告不能由人大常委會審議，必須由同級人民代表大會聽取和審查。并且，人民代表大會已經審查并否決了，人大常委會怎能繼續審議？在請教了有關專家學者，并向全國人大常委會和遼寧省人大常委會匯報后，在當年8月9日又召開市人大會議，再次審議《沈陽市中級人民法院整改情況和2001年工作安排的報告》，該報告獲得高票通過。

從實踐看，“一府兩院”的報告被否決后，人大還沒有找到強化監督的后續措施。郎友興指出，人大在否決后，第一要追究有關人的責任，強化事后懲戒的力度；第二要建立制度，把監督的關口前移，不然的話，僅靠否決權還是不行的。毫無疑問，這些都還有賴于人大制度的逐步推進和相關法律法規的進一步完善。

相關鏈接：見證人大否決案

●1988年，在七屆全國人大一次會議上，黃順興代表投出了全國人大歷史上的第一張反對票。現場發表反對意見。這是全國人民代表大會自1954年建立以來，第一次公開出現的不同聲音。他投反對票的理由是：選舉教科文衛委員會成員，候選人他并不了解，但從簡歷上，看主任委員人選已經89歲了，他認為應該讓更年輕的人替國家做事。同樣在七屆全國人大一次會議上，代表舉手表決法律草案和決議草案，共計出現11票反對，61票棄權。

●1989年4月，安徽省人代會就曾通過審計途徑進行預算監督，還揪出了違法違紀問題。當年提交人代會的預算報告中寫道，全省糧食、外貿、食品3個行業財政補貼額為7.23億元，占當年財政收入的15.5%。代表們對數額巨大的補貼反應強烈，要求審計。安徽省審計局組織了1258人，組成334個審計組，審計了這3個行業的1717個獨立核算單位，耗時8個月。審計局向安徽省人大常委會作了專題報告，結果表明3個行業共虛報虧損9715萬元。安徽省對其中發現的違法違紀問題做了處理，預算執行時也做了修改。

●1989年5月，湖南省七屆人大二次會議上，代表們就清理整頓公司問題向省政府提出質詢案。負責該項工作的湖南省副省長楊匯泉對相關情況一問三不知。有177名代表很不滿意，聯名對其副省長職務提出罷免案，最終以506票贊成、162票反對、98票棄權獲得了通過。這是首例由代表聯名提出并獲通過的罷免省級政府負責人的案例，被評價為“真正的問責”。

●2000年，廣東省九屆人大常委會第十六次會議否決了省長提名的兩名廳長人選。

●2001年，沈陽市十二屆人大四次會議否決了市中級人民法院工作報告。

●2005年，新疆維吾爾自治區昌吉市第六屆人大常委會第二十次會議否決了昌吉市人民政府關于2004年財政決算和2005年上半年財政預算執行情況的報告，理由是昌吉市政府財政支出超出了人代會批準的財政預算，預算執行中有違反預算法的行為。

●2007年，湖南省衡陽市第十二屆人民代表大會第五次會議否決了市中級人民法院工作報告。

●2007年11月28日，上海市第十二屆人大常委會第四十次會議否決了上海市政府提交的關于修改上海城鎮醫保辦法的議案。

●2009年3月27日，因贊成票未過半數，河南省人大常委會否決了省長提交的任命查敏為河南省住房和城鄉建設廳廳長的議案。