人大要管住政府的“錢袋子”

人大管住、管好政府的“錢袋子”，是社會主義法治國家建設的重中之重。由此出發，將對人大制度的完善發生根本性的影響。為了達到目的，必須做堅持不懈的努力。

一

在我國，政府即國家行政機關是人民代表組成的國家權力機關的執行機關，由人大產生，對人大負責并接受人大的監督。人大審查、批準、監管政府的一切行為，其重點是政府的花錢行為，這是天經地義的。而作為國家權力機關的人民代表大會管住、管好政府的“錢袋子”，管住、管好政府的花錢行為，責有攸歸、責無旁貸，因為納稅人選舉自己的代表，最主要的意圖之一就是為了讓他們代表自己去管好政府這個“仆人”，首先是管好“仆人”們別亂花錢。不但不能亂花錢，而且要花好錢，把錢花在刀刃上，花出最大的效益來。社會主義法治國家有許多具體任務，而人大管住、管好政府的“錢袋子”，正是所有任務的重中之重。

但毋庸諱言，我們的人大在管住、管好政府的“錢袋子”方面，總是受到公眾的責疑。

2008年12月23日《上海法治報》提及，我國每年有“3000億元公費旅游”。據悉，溫州、貴州官員公費旅游被媒體曝光后，溫州市紀委已針對干部出國（境）工作，擬訂了一系列強化管理的細則，比如，公務活動應占在外日程的三分之二以上；出訪一國不超過6天，出訪兩國不超過10天，出訪三國以上不超過12天。貴州要求領導干部因公出國學習考察后，要撰寫心得體會和考察報告，在當地主要媒體上定期摘登，確保領導干部出國考察學有所獲。新疆則要求實現出國經費零增長。《上海法治報》的評論指出，每年3000億元公費旅游還要拿它說事，未免太侮辱百姓智商。輿論曝光了這么多的公款出游丑聞，丑聞暴露了那么多嚴重的管理漏洞，丑聞一次次證明了“出國考察報告”的欺騙性和形式性，貴州省吸取的教訓竟是“要求撰寫考察體會”，只不過加了個“在媒體上定期摘登”，就當做制度創新，并美其名曰“監管干部出國的長效機制”——如此無視公眾要求和侮辱公眾智商的規定，怎能不讓納稅人憤怒。有鑒于此，人們要求徹底廢除基層官員出國的“福利制度”，認為“揚湯止沸不如釜底抽薪”。與其出臺什么杜絕黨政干部出國（境）管理細則，不如徹底廢除基層官員出國的“福利制度”。道理很簡單，靠體制內的自我管理和權力自覺，就像自己的嘴咬不住自己的鼻子一樣。

除了公款旅游外，還有公款吃喝招待。據媒體報道，我國政府招待費數目巨大，超乎想象，已成了全國皆知的秘密。據國家統計局數據顯示，1995～2006年，國家財政支出中行政管理費由996.54億元增至7571.05億元，12年間增長了6.60倍；行政管理費用占財政總支出的比重在1978年僅為4.71%，1995年為14.60%，到2006年上升至18.73%。而“行政管理費用”中的相當大的一部分就是所謂“招待費”。現在招待費是個筐，什么都可以往里裝，這也成了全國皆知的秘密。在招待費這個名目下，在幾乎所有的上不得臺面的支出都可以糊弄過去的情況下，有多少招待費真正用在公務行為上，或者說有多少招待費招待了不該招待的人？

有人估計，“招待費”現在也“隨行就市”地從若干年前的每年公款吃喝1000多億元飆升到了每年3000多億元。

兩個“3000多億元”是什么概念？

全國有2800多個縣，假定貧困縣有1000個，那么，只要省下公款旅游、公款“招待”6000億中的1/6，每個貧困縣就可分得1個億。現在，“希望小學”的開辦，以20萬元為標準。那么，1個億就可辦500個小學，多少嗷嗷待哺的農村兒童可以因此得福？

問題在于誰來“釜底抽薪”地“徹底廢除基層官員出國的‘福利制度’”？指望地方政府自律，似乎有點難，看看溫州、貴州的那些具有“欺騙性、形式性”的“新規定”，“政府”們恐怕實在也難以還嘴。媒體們的評論憤怒地指出：“所謂黨政干部出國考察，早就演變成了公費旅游，這是婦孺皆知的事情。每年3000多億元的公款，就這樣被一些官員在‘瀟灑走一回’中化為烏有了，這也是公開的秘密。既然如此，如果還要羞羞答答、遮遮掩掩地拿它說事，那未免太侮辱老百姓的智商。”

那怎么辦？唯一的辦法就是讓人大這個把錢交給政府去花的權力機關來管。人大把政府的“錢袋子”管住了，管好了，只允許政府花錢時如此如此，不允許政府如彼如彼，否則就撤你的職、摘你的烏紗帽，看它還敢不敢胡來？只有這樣的人大，才是真正的人民代表大會，才是納稅人信得過的行使國家權力的機關；人大只有“一朝權在手，便把令來行”，真正代表納稅人的利益，反映納稅人的意志，才能真正代表人民行使權力；也只有人大真正在起著這樣的作用時，社會主義法治國家建設，才具備成功之基本條件。因此，毫無疑問，人大管住、管好政府的“錢袋子”，是社會主義法治國家的重中之重。

二

那么，我們的人大是否管住、管好了政府的“錢袋子”呢？

中國體改研究會公共政策研究部高級研究員馬宇先生是這樣不屑一顧地說的：“至今為止，我們連現行的政府預算都未做到規范和透明，不用說民眾，就是名義上的審查機構——同級的人民代表大會，也基本處于無能為力的狀態，何談約束？”他甚至于這樣說：“……地方人大審查就不必說了，想必專家也知道咱中國的國情……”（《南方周末》2009.1.8）

上述公款旅游、公款招待的驚人事實已在一定程度上作了回答。此外不妨看看人大是怎么去管的。

人大之“管”政府的“錢袋子”，最重要的一環是每年人大開會時審議政府的財政報告。現在，全國各地，從中央到地方，大多數人大代表在審議政府財政報告（計劃草案、預算草案等，下同）時，手頭只有相當簡單的資料，憑這樣簡單的資料，代表們能夠細悉政府究竟是想怎么花錢的么？所謂“財政報告”，主要內容就是政府的收支。“收”的方面，分類、款、項、目4級，共有6類、40余款、300余項、700余目；“支”的方面，設類、款、項3級，分別有17類、170余款、1100余項。例如支出方面的“一般公共服務類”有32款，包括人大事務、政協事務、政府辦公廳（室）及相關機構事務、共產黨事務、民主黨派及工商聯事務等等。全國上上下下、大大小小的代表，有誰見過“人大事務”、“政府辦公廳事務”、“共產黨事務”究竟計劃花多少錢、為什么花這些錢、由誰在花、怎樣花的報告么？如果沒有，怎么可能不“失職”、“失察”呢？

可喜的是現在出現了這樣幾種現象：

其一，從2003年起，廣東省舉行人大會議時，政府提供給人大代表的審議材料“厚達1尺多”、“單手提不動”。這是重視人大管錢權力的表現。

其二，廣東的這一做法，正為部分省市所仿效。

其三，根據《政府信息公開條例》，現在，人大代表乃至非代表的任何公民，都可以申請了解政府的財政收支了。

據2008年12月26日的《新華時評》可知：上海市政府領導同志表示，艱苦奮斗是我們的優良傳統，當前更要進一步增強節儉意識，勤儉辦一切事情，節約辦一切活動。《新華時評》還特別贊揚了上海市嘉定區、楊浦區和閔行區的一些節約開支的做法。據筆者了解，閔行區還在試行財政收支方面的改革。

我們有理由期待全國各地的各級人大與人大代表，從中國共產黨加強社會法治國家建設的戰略部署的高度要求出發，實實在在地、認認真真地、嚴肅嚴格地管住、管好政府的“錢袋子”。

三

以上所論，大抵還只是停留在“社會主義法治國家建設”中人民代表大會管好納稅人的錢這一方面，亦即只是論及法治國家建設中的“經濟基礎”意義這一方面。而這對法治國家建設來說，雖屬“重中之重”，卻還遠遠不夠。我認為，從人大管住、管好政府的“錢袋子”出發，認認真真、切切實實去做，勢必會對人大制度的完善發生根本性的影響。

首先，人大要管錢，人大代表就必須懂得如何去管。現在人大代表的選舉，大抵是不考慮他們是否懂得管錢的。多年以來，媒體也罷，街談巷議也罷，對不少歌唱得好、舞跳得好、戲演得出色、步跑得飛快者之被選任人大代表、政協委員，多有非議。這些非議不能說全不合理。不用說，這些明星是群眾中的佼佼者，也可說是民族的驕傲。但讓他們去議政、管政府的“錢袋子”，卻又未必合適，也難為了他們。何況，其中有的人干脆不買這個“賬”，有的人很少參加會議，有的人會上“言不及義”，甚至有個別人連招呼也不打就移民外國了。如此等等。這樣，一旦認認真真也按“懂得管錢”為重要條件的要求去選舉代表，代表總體的素質、代表大會的作用，就會連類而及地起重大的變化。

其次，人大管錢，就一個都不能選政府官員當人大代表。現在的情況是，各地人大代表中，程度不一地都有較高比例的政府官員。那就意味著讓官員們自己管自己，“審議”、“監管”云云，輕者大打折扣，重者形同虛設。人大會議審議財政報告之形式主義、走過場，以至文過飾非、連稍微像樣的《簡報》都拿不出來，就是明顯的反映。因此，如果為保證人大管好政府的“錢袋子”而讓政府官員各就其位去“從政”，不再擔任人大代表，那么，代表的總體結構將會發生根本性的變化，代表大會的作用也將大大增強。

再次，人大要管錢，人大代表要有時間研究政府的財政報告，要有時間調查政府之花錢是否合理，就再也不能兼職。新代表就任前的培訓中，都被“哼哼告誡”代表兼職的“優點”，什么“可以緊密聯系選民”、“與選民零距離接觸”云云。這其中忽視了一個基本的道理：“緊密聯系”、“零距離接觸”的只能是本單位的選民，而人民代表不僅僅是代表所在單位的選民的。省人大代表，代表的是全省的選民；市人大代表，代表的是全市的選民。沒有時間，何來“聯系”，何來“接觸”？更不要說為管住政府的“錢袋子”，花足夠的時間去聽取本單位之外的許多選民的意見了。因此，為管好“錢袋子”，我們的代表制度必須作重大的改變。

總之，人大代表的資格，人大代表的成分、結構與活動，人大代表的選舉乃至整個人大代表制度，都可能因應人大“管錢”的要求，而發生重大的改進。這種改進，對選民有一千個好處，對國家有一千個好處，對民族有一千好處，同樣，對人大制度的完善也有一千個好處，而無任何壞處。

真要“建設社會主義法治國家”么？那就從人大管住政府的“錢袋子”做起吧！

（作者單位：上海政法學院）