再談政府信息公開

當我向熟知的幾位政府官員發出邀請，請他們來參與政府信息公開目錄話題的討論，他們都欣然允諾，可見此話題在當下的熱度。但等約稿陸續傳來，我發現他們中有兩位“跑題”了。

仔細拜讀后，我認定他們的“跑題”是有意為之。重慶市政府電子政務辦公室的胡力主任似乎還無心關注到目錄編制的層面，他以在工作中的視角，仍在為非技術層面的種種現象感到不安。透過公開目錄編制這一具體工作，他看到更為后臺的問題——在制度層面和人的意識層面，用胡主任的話來說，準備還很不夠。

上海市經濟和信息化委員會的蔣力群副處長也同樣把此次筆談的內容鎖定在政府信息公開的內容而非公開目錄編制這一技術性問題上。碰巧的是，蔣力群的話題完全是胡力所談內容的延續，即針對制度與工作理念進行討論，提出了他對政府信息公開的制度建設的構想，以及為更有實質性推進政府信息公開工作應該形成的理念。

與前面這兩位所談內容不同，“中國杭州”政府門戶網站編輯部劉漢武主任則更多地談到了作為實踐工作者的感受。由于劉主任是從事政府網站編輯工作的，在日常大量的信息整序工作中，總是面臨各種問題和各種矛盾。為此，他的種種感悟與認識，或許為相關規范的制定提供了很有價值的素材和論據。

實現政府信息公開仍需攻堅

◎重慶市人民政府電子政務辦公室胡 力

目前，筆者以為，政府信息公開的首要的問題是其重大意義還不為大多數機關工作人員所領悟。從表觀上看，政府信息公開條例關涉事務性工作，但觸及的卻是體制層面或更深層的問題，如保障公眾知情權、實行民主政治等，這是政府信息公開條例在國務院出臺的所有行政規章中尤為特別之處。

長期以來，在我們的行政工作中，在一些不同層級工作人員的心目中，并沒有把自己在保障公眾知情權等方面的責任當成一回事，行政運行的指導理念和制度設計也沒有考慮這方面的內容。條例的出臺一下把這方面的問題暴露了出來，感覺有點象先喚醒了服務對象，并表現出一種要改革的意愿，但行政機關并沒有作出應對施行條例相關事務的周全安排，也還沒有充分地意識到施行條例可能存在的一些嚴峻問題。

筆者一直有一種懷疑，即政府信息公開條例出臺是否早了一點，或者是步子是否大了一點？政府機關目前還沒有真正具備做好這項工作的條件。或者說，對于施行政府信息公開，政府還沒有準備好，解決涉及政府信息公開的相關問題的時機仍未成熟。我做出這一判斷的依據是：相當多的工作人員對這件事定位的高度不夠，對實施難度的認識也不到位，因而實施的力度就不夠，但僅僅是將其作為了一般性的事務工作，雖然能夠取得一些面上的成績，但較深層問題無法涉及，也就難以取得實效。

上述懷疑來自于工作中的體會。政府信息公開是一件實施起來相當有難度的工作，盡管我們可以列出一大堆成績，但論真正的成效，還遠談不上滿意。我們的主觀愿望是想把這項工作做好，但總有一種使不上勁的感覺。如果換位于公民的立場，不難想象，對這項工作的成效是不滿意的，一些要害問題沒有根本改觀。典型現象是，在許多地方和領域，粗略地估計，條例規定的公開內容能夠制度化地實現的不到一半，而且是形式上的東西多于實質性的內容。

那么，克服障礙的辦法是什么？筆者認為一要認識到位；二是要從根本上改變工作方式，搞制度設計。

認識和觀念的轉變是根本問題，而且要充分看到實現這個轉變是異常艱難的。李老師主持的這個話題是在討論“怎么做”，我認為“怎樣做”不應該是關鍵難題，難題是各個方面是不是真心要做。只要真心要做，總是有辦法的。長期以來政府行政工作體系就形成了固有的慣性思維，且根深蒂固，工作的著眼點就是治理或控制。比如這樣一個現象是我們常見的：要求政府的人事任命文件不要直接網上公開，因為要開會傳達宣布。這就是典型的習慣于行政信息控制的工作方式。政府工作人員在意識上還沒有同時將自己放在既是納稅人，又是為納稅人服務的工作人員的雙重立場上。這個根本觀念不轉變，相當多的政府機關工作人員就不會有政府信息公開的自主意識，也不會把政府信息公開看成是一項強制性要求，而只是當作一種工作姿態，隨意地敷衍了事。在沒有解開這個心結的前提下，哪怕我們在具體的技術環節上下了很多功夫，其結果也是可以預見的。

在解決了認識和觀念問題的基礎上，我們面臨的另一個難題是工作方式的轉變。現在，各地政府信息公開工作的推進大多是按傳統的套路在進行，致使工作處于不明晰的膠著狀態，在業務層面取得的機制性、制度性成果不多。這種現象又導致這樣一種現狀：一些真心想把政府信息公開工作往前推動的人，卻往往不能掌握信息資源；而掌握信息資源的人又往往有自己的想法，或根本就沒將此當回事，以至于政府信息公開工作與政府業務工作脫節。

其實，我們的不少行政工作都面臨這樣的困境：要推進一件大事，提出一些指令性的要求，不習慣或很少考慮相應的工作層面的制度安排，容易把重點僅放在伸手要機構、職責、編制和錢等看得見的方面，認為“分工完了，工作任務也就部署完成了”。而工作手段也主要是發文件，開會，再發文件，最后的督促檢查也是通過報告和文件往來。此外，還有一個根深蒂固的習慣，即一個事、一套機構、一套業務的自成體系的做法，不善于與原有相關業務的結合和整合。這種情況往往是加深不同業務間的隔膜與制約，其結果是造成不少本意要推進的工作“動作很大卻難以落實”的局面。這就需要我們從根本上改變這種工作定式或行事規則，在一項新的工作要求提出后，推進工作的重點轉到制定針對于實際情況的制度設計，包括不同層面宏觀、中觀和微觀的制度設計，將工作要求體現在具體的業務工作過程中，同時需要使這項工作進入原有的業務工作體系中。

雖然施行條例要面對巨大困難，要真正達到條例規定的目標還有不少距離，但這個人心所向的社會發展的步伐已經邁出，且不可逆轉，就象中國不少改革發展的事業一樣，攻堅的路是漸進的過程，終將會積小步為大步，對此，我們需要有清醒的認識和充分的思想準備。

政府信息公開“縱橫談”

◎上海市經濟和信息化委員會 蔣力群

首先，說一說政府信息公開的基本實施格局。

《中華人民共和國政府信息公開條例》施行將近一年，作為建設服務政府、責任政府、法治政府和陽光透明政府的有力舉措和有效途徑，我們欣喜地看到在各地、各級政府的政府信息公開實施過程中，為民服務意識更牢固了、權力運行更規范了、便民措施更豐富了、民眾知情權益更廣泛了。就上海而言，自2004年1月發布《上海市政府信息公開規定》的四年多來，累計主動公開政府信息41.7萬條。僅2008年就新增主動公開政府信息15.8萬條，全文電子化率達98.5%；當年各政府機關共受理政府信息公開申請9388件，依申請公開信息目錄數達14953條；接受市民政府信息公開咨詢2300萬人次。

我記得加入WTO組織的成員國，應有提供查詢政策法律等信息的便捷渠道，現在推進政府信息公開事實上也兌現了我們國家的莊嚴承諾。現在信息公開已至少有四種相對固定的主流渠道：第一，架設在互聯網上的政府門戶網站。設有政府信息公開專欄，有的網站還設“市政府信息公開意見箱”，聽取公眾此項工作的意見與建議。第二，印制各級政府公報。以此公開市政府規章、政府機關的主要規范性文件、人事任免、機構設置、表彰以及與經濟、社會管理和公共服務相關的其他文件等。第三，在檔案館等地點開設公共查閱點。《條例》明確規定“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利”。第四，適時召開新聞發布會。政府以新聞發布會、新聞通氣會等形式，就經濟建設、教育衛生、政府自身建設、城市管理、節能減排、產品質量和食品安全等社會關注的話題，發布重大政府信息。

其次，說一說便民服務也有打造節約型政府的義務。

由于筆者有相當一部分精力從事區縣信息化工作，從這個角度對政府信息公開有三點體會和感想：一是應充分共享基層信息服務設施。如上海利用公共圖書館、社區信息苑、農村基層信息服務站等已有公共信息服務設施作為政府信息的查詢終端，共有1000多個，遍布全市城鄉各地。二是應倡導網絡和電話等信息公開渠道。不僅可以根據網站欄目進行查詢，實現“主動公開政府信息”全文檢索功能，還可通過各個政府網站之間建立鏈接咨詢海量信息，同時節約大量紙張、方便存儲；電話便于互相溝通，體現個性化服務。在上海，一年使用政府信息公開專欄查閱近2億人次，你想可以節約多少時間成本、交通成本和紙張成本。三是應采用便捷的信息推送服務。即根據客戶的事選訂閱，及時發送電子版的政府公開信息，如利用手機“短信”、“市民信箱”為市民免費發送政府公報、政策法規和醫療保險、養老保險、交通違章等便民信息，成本不大而成效顯著。

再次，說一說制度建設的重要性和體系性。

政府信息公開工作要做得扎實、規范，僅僅靠思想認識是遠遠不夠的，必須依靠體系嚴謹、操作性強的規章制度，才能形成長效工作機制。從實踐情況看，制度建設的體系應包括宏觀指導性、專項操作性、督促檢查性三個方面。就上海而言，有市長令《上海市政府信息公開規定》；政府辦公廳轉發的市信息委、市政府法制辦《關于〈上海市政府信息公開規定〉的實施意見》；市政府信息公開聯席會議辦公室印發的《關于進一步做好政府信息公開工作的意見》；市財政局、市物價局印發的《關于本市政府機關依申請提供政府信息收費問題的通知》；市監察委、市政府法制辦印發的《關于對本市政府信息公開情況開展檢查的通知》；市檔案局、市信息委和市政府法制辦印發的《關于加強政府公開信息送交工作的意見》；市信息委印發的《上海市政府信息公開統計制度》等文件，從而在政府信息公開工作指導、收費行為、監督檢查、統計分析等方面形成了系列性的規章制度。

在建立上述基本制度基礎上，為使公文在產生過程中即明確是否公開，加快政府公開信息的更新維護速度，又出臺了《上海市政府機關公文類信息公開審核辦法（草案）》；為準確界定免予公開政府信息的范圍，又印發了《關于實施免予公開政府信息報備制度的通知》；為在決策過程中充分吸收社會公眾的意見，推進民主、科學決策，還印發了《關于實施重大決定草案公開情況備案制度的通知》；此外，與公文類信息登記備案系統建設應用同步，頒布了《上海市公文類信息目錄登記備案工作辦法》，從而使制度建設體系性日趨完善。

最后，說一說幾個需要明晰的工作理念。

1、究竟用怎樣的公開信息思路？

一種思路是：“我能公開什么”；另一種思路是：“需要我公開什么”。不少人認為，政府信息公開剛起步的地方，應側重“我能公開什么”。在信息公開的實踐中逐步建立工作套路，然后關注“需要我公開什么”，從而對企業和市民的需求有更多的響應。

筆者認為：應該強調兩者結合，以“需要我公開什么”為優先考慮原則，再從“我能公開什么”上著手，逐步深化政府信息工作。具體講：一要重點做好“公眾關注度高、公益性強、公權力大”部門的政府信息公開工作。如涉及城市規劃、土地征用、補償標準、扶貧、優撫、教育收費、醫療衛生、政府采購、公務員招考等政府信息。二要做好與公眾生命財產密切相關的重大事項信息公開工作。如影響公眾人身和財產安全的疫情、災情、社會治安、藥品安全等突發事件的預報、發生情況及其處理結果等信息。

2、監督權、評議權究竟屬于誰？

一種意見是：監督權、評議權應交給社會，由民眾直接進行監督和評議；另一種意見是：監督權、評議權應該是紀檢、督察等職能部門的，這些部門才能有效進行推動和鞭策。

筆者認為：因為政府信息公開的服務對象是社會公眾，因此最終監督權、評議權一定是交給服務對象；但社會公眾是一個泛泛的群體，實際的監督、評估工作必須由職能部門進行操作，比如在服務網點和電話語音上設置“服務質量評價器”等，接受服務對象打分評議，再由職能部門進行匯總、統計、考核和推進整改。

3、如何把握信息公開與信息保密的關系？

一種想法是：政府信息公開，以公開為原則、不公開為例外，例外應該是少數；另一種想法是：在倡導信息公開時，不怕數量多，就怕泄密，因此保密工作一定要加強。上述兩種實質上體現了信息公開時保密放在什么位置。

筆者的看法是：政府信息公開目的是保障公民知情權，建設“陽光政府”的重大戰略舉措，被媒體譽為繼《行政訴訟法》、《行政許可法》之后政府改革的“第三次重大革命”。因此，一定要提高政府工作的透明度，促進依法行政，應盡最大努力確保信息公開；同時，政府信息公開條例明確“對擬公開的政府信息進行保密審查”。那么，如何界定保密的范圍？一方面，基層政府的保密信息一般來說很少的（如某轄管80萬人口的基層政府，一年中制發的保密文件不到10件），不應把保密作為“檔箭牌”，隨意擴大政府信息保密范圍；另一方面，從操作性上講，有些涉及人事、財務的“內部信息”和涉及社會穩定的“動態信息”，如何公開？何時公開？目前許多基層政府對此類問題缺乏應對措施，處理不好可能引發社會不良反響，這就要求各級政府應盡快建立相關的工作預案、部門協同程序和應急處置機制，積極穩步地推進政府信息公開進程。需要強調的是，不僅是準確把握“公開”與“保密”的尺度，更要確保政府信息公開的穩步拓展與深化。

關于政府信息公開目錄的幾點思考

劉漢武

政府信息公開目錄的編制一直被業界視為政府信息公開的“綱”，綱舉而目張，整個信息公開工作才能“若網在綱，有條而不紊”。但政府信息公開正式實施近一年來，從多數地方的實踐來看，現實與預期卻并不完全一致，在某些方面甚至存在較大的偏差，特別是與政府信息公開目錄編制的相關問題不得不引起我們的高度關注。

一、政府信息公開目錄的實用性與規范性

政府信息公開目錄要解決的最基本也是最重要的問題應該是如何方便公眾最快、最便捷地查詢到自己所需的信息。這應該是編制政府信息公開目錄的出發點和落腳點。另一方面，從政府編制目錄的角度來講，政府信息公開目錄體系的構建又有賴于統一、規范的分類體系標準。這就要求我們編制的信息公開目錄，既要體現實用性又要兼顧規范性，做到兩者的有機統一。

2005年國家電子政務標準化項目工作組文件《政務信息資源目錄體系第4部分：政務信息資源分類》延伸出主題分類、應用分類、服務分類和資源形態分類，成為近幾年各級政府網站最常用的分類方式。其中，主題分類因其側重體現信息的屬性和特征，成為絕大多數政府網站采用的主流分類方式。但仔細考察現有的專欄后，我們會發現，這些所謂的主題分類具有相當大的隨意性，很多地方一級欄目的設置幾乎都是拼湊出來的，哪些資源是現成的或者獲取難度相對較低的，自然就突出展現；相反，那些屬于傳統“敏感”領域的信息，則淡化或者移出目錄體系，于是就出現同為一級或二級欄目的平行子目錄之間邏輯極為混亂，令人費解更談不上實用。另一種突出情況則是，建成統一目錄列表，將政府部門和下一級政府進行集中羅列，成為一種事實上的典型應用分類。這種貌似規范的做法，進入部門列表頁面后，往往被分成集中建設和分散建設兩種情況：其一是根據規范好的目錄樹建成統一模板，各部門在此基礎上加載相應信息；其二是直接鏈接到各部門或下級政府的信息公開網站（或網頁)，內容當然是五花八門。這種展現最突出的弊端在于，形式上是規范了，但普通網民據此根本找不到所需的信息，加上搜索機制不夠健全，即使是熟悉機關業務的公務人員查找信息也頗費周折。據此我們認為，政府信息公開目錄的主題分類是首要解決的問題，這個類別要嚴肅規范，在此基礎上明確責任，要求各相關部門全面公開政府信息；其次，輔助的目錄分類法中，按職能部門的分類法仍然非常重要，但必須建立在統一規劃和分級負責的基礎上，做好與主題分類目錄下相關信息的關聯，使二者同源共享。此外，還要特別注重搜索引擎的人性化設置，支持不同目錄下的靈活檢索。

二、目錄的形式和內容的更新問題

經過去年一年多的突擊建設，絕大多數地方的政府網站都開設了政府信息公開網站、網頁或專欄。同時在不少地方，由于缺乏自上而下的統一協調和規劃，各級政府及政府各部門的政府信息公開系統往往是各自為政，系統建設時采用的應用數據庫、操作系統，甚至是網絡都不盡相同，從而直接導致了相關網站間難以進行有效的數據共享，一個個新的信息孤島迅速生成并不斷壯大。而隨著政府信息公開工作的不斷深化，要求政府信息公開目錄完成從形式到內容的整合和更新，對此又將如何應對？

根據《條例》要求，政府信息公開目錄中至少要有名稱、索引號、內容概述、生成日期，因此，這4項被優先列為必選的核心元數據。國辦方案中規定了8個必選核心元數據，即索引號、名稱、內容概述、生成日期、發布機構、信息分類、獲取方式、著錄日期。目前，各級政府部門推出的政府信息公開專欄多是形式各異，相互之間缺少統一性和協調性。在今后的整合中，元數據的統一和主要類別的統一規范都是必然涉及的領域，而在目前已經初步形成各個新孤島的背景下，各級政府及部門都要本著實事求是的原則，認真梳理相關信息，探索出有效的整合思路和解決方案。

三、政府信息公開目錄體系與政府網站現有內容體系的關系

通過對各地政府信息網頁（或專欄）建設情況的考察，我們發現，不少地方在貫徹政府信息公開工作中，沒有正確處理好新增的政府信息公開目錄體系與現有政府網站內容體系間的關系。具體表現在幾對關系的不當處理之中：對原有政府網站與新開設的政府信息公開網站定位不明；對二者的建設或改進方式不當；沒有妥善處理好網站現有存量信息目錄與信息公開的增量信息目錄間的關系；沒有在兩者之間建立起一種有效的信息關聯機制。這些都是現存的突出和普遍問題。

政府網站經歷了10余年的發展，政府信息公開早已被業界明確為政府網站首要功能定位并為此開展了大量的工作，相關成果已經在政府網站上形成了一定量的積累，特別是在一些較為成熟的政府網站，其網站導航中不少欄目已成為政府信息公開目錄體系中不可或缺的組成部分。在這種建設背景下，如果政府信息公開完全另起爐灶無疑是對現有資源的極大浪費。因此，我們建議，各級各地方要根據各自政府網站建設的實際情況，因地制宜處理好二者的關系，使政府信息公開的推進成為提升網站信息公開能力的重要載體，同時也使網站能夠充分發揮存量信息資源優勢，立足整合和完善信息資源，使信息資源的效益實現最大化。

四、正確處理目錄體系與公開載體的關系

政府信息公開目錄根據需要可能通過多種載體發布，因此要始終把握好多版本目錄的編制并做好其中的銜接工作。在編制的過程中要尊重每一種載體的特點，妥善處理好不同版本間目錄體系的異同。

毋庸諱言，電子版以其豐富的瀏覽體驗和強大的檢索功能，成為政府信息公開目錄最主要的展現方式。同時，紙質目錄也是必需的，是對電子目錄的有益補充。以編制信息索引號為例，若以互聯網作為信息發布載體，信息索引號是否仍有必要在前臺展示，就值得討論。事實上，網站對信息進行編碼除了使得編碼結構更加清晰易識別外，更主要是解決信息資源的整合、共享和開發利用，而這些工作更多是針對后臺數據庫層面，在網站前臺，依靠互聯網強大的搜索功能，信息檢索的首選工具變為各式搜索引擎而很少用到紙質目錄中的索引號。從另一方面而言，紙質目錄中的索引號仍然應該進行保留，同時做好與電子目錄中信息的對應，以便在歸檔時能夠給予準確定位。此處僅舉一例，事實上與此相關的諸多問題都是值得深入探討的。