電子政務ＩＴ治理的五項關鍵決策

我國電子政務建設最早開始于上世紀80年代，先后經(jīng)歷了辦公自動化、“三金工程”、政府上網(wǎng)和電子政務四個階段。歷經(jīng)二十幾年的建設，各級政府部門通過電子政務的方式，完成了政務工作從手工到計算機、從單機到網(wǎng)絡、從分散到統(tǒng)一的巨大轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了公務、政務、商務、事務的一體化管理與運行，取得了令人矚目的成就。

另一方面，由于各種原因個別地區(qū)電子政務建設也存在著管理級別不清晰、業(yè)務流程不合理、業(yè)務與信息化部門不協(xié)調(diào)、規(guī)范體系不健全、職責權力不對等、監(jiān)督評估機制不健全、重復建設、資源浪費、缺乏監(jiān)督與評價機制等問題。

IT治理是為鼓勵IT應用的期望行為，明確決策權的歸屬和責任擔當?shù)目蚣堋﹄娮诱諏嵤┯行У腎T治理可以解決電子政務建設中遇到的問題，并從政府機構戰(zhàn)略高度進行IT規(guī)劃、從決策層的視角進行IT資源控制，進而保障政府IT項目成功。

電子政務IT治理首要解決的就是目的性問題，即需要確定五項關鍵決策。

電子政務IT治理的概念

電子政務IT治理可以看作是為鼓勵IT在政府信息化應用中的期望行為，明確稅務信息化決策權的歸屬和責任擔當?shù)目蚣堋?/p>

電子政務IT治理的定義扼要闡明IT治理最簡單的部分——決策權和責任，以及最復雜的部分——在每個政府組織中各不相同的期望行為。電子政務IT治理是決定由誰來進行決策。

簡單地講，有效的電子政務IT治理需要解決三個問題：1）需要制定哪些決策？即IT治理的目的性；2）由誰來制定這些決策？即IT治理的組織性；3）如何制定并監(jiān)控這些決策？即IT治理的系統(tǒng)性。

IT治理首先必須解決的是需要制定什么決策的問題。每個企業(yè)（組織）都必須處理五個相關的IT決策問題：IT原則，IT架構，IT基礎設施，IT商業(yè)應用需求，IT投資和優(yōu)先順序。

電子政務有效IT治理五項關鍵決策

IT原則的決策

IT原則是對于IT在該組織如何運用相關的一系列的最高陳述。詳細的IT治理原則應該闡明三個預期，即：組織期望的運行模式是什么？IT怎樣支持期望的運行模式？怎樣資助IT？

IT原則的決策多為以決策層角度提出電子政務建設宏觀的要求。具體定義決策時，我們可以分為三層：第一層為國家對于電子政務建設的要求；第二層為本行業(yè)對于電子政務建設的要求；第三層為本機構對于電子政務建設的要求。

我們以稅務信息化為例，確定某省級地方稅務局IT原則的決策要分別考慮國家對“金稅工程”建設的要求，稅務行業(yè)對稅務電子政務建設的要求，省政府、省局對電子政務建設的要求。由此我們確定該局IT原則決策為：

1、建設一個安全可靠的電子稅務平臺，包括網(wǎng)絡硬件和基礎軟件的統(tǒng)一的技術基礎平臺；

2、數(shù)據(jù)信息在省級稅務機關集中管理；

3、覆蓋該省級地方稅務局職責范圍內(nèi)全部稅種，覆蓋職責范圍內(nèi)的全部工作環(huán)節(jié)；

4、實現(xiàn)與有業(yè)務關系部門（如勞動和社會保障、公安、銀行、國庫等）信息共享；

5、實現(xiàn)對不合適的業(yè)務流程優(yōu)化、重組、規(guī)范；

6、為納稅人提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務的同時提高稅收；

7、確定IT投資方案，實現(xiàn)低成本、高效率。

定義以上七個IT原則的目的即闡明某省稅務局IT治理原則的三個預期。

IT架構的決策

電子政務的IT架構是通過一系列政策、關系以及技術選擇獲取的數(shù)據(jù)、應用和基礎設施的組織邏輯，以達到期望的業(yè)務、技術的標準化和一體化。

還是以某省稅務局為例，我們確定了IT架構（見圖1）。

圖1 某省稅務局IT架構示意圖

在IT架構示意圖中，特別使用三條紅色線表示安全保障機制，說明安全在電子政務中的重要性。

IT架構從前端數(shù)據(jù)進入系統(tǒng)就加入安全保障機制，加上中間構建的數(shù)據(jù)庫安全保障、底層的網(wǎng)絡安全保障以及建立外省異地遠程容災系統(tǒng)等實現(xiàn)省局稅務系統(tǒng)安全可靠運行。

前段展示層通過包括計算機、PDA、電子郵件、電話等多種方式實現(xiàn)信息錄入，方便納稅人操作。

業(yè)務邏輯層按照統(tǒng)一規(guī)范，各個環(huán)節(jié)進行業(yè)務流程優(yōu)化、重組。一條信息按照優(yōu)化后的業(yè)務流程一次從唯一入口進入系統(tǒng)，防止信息重復錄入，保障數(shù)據(jù)唯一性，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。

IT架構示意圖中間三列實現(xiàn)核心稅收業(yè)務流程，包括登記、申報、繳納、核算、審批等。業(yè)務流程包括該省局職責所覆蓋的所有稅種及所有工作環(huán)節(jié)。左側(cè)為內(nèi)部相關系統(tǒng)業(yè)務，右側(cè)為外部相關系統(tǒng)業(yè)務。通過與核心系統(tǒng)的業(yè)務互聯(lián)互通，實現(xiàn)信息共享，防止信息重復、冗余、減少資源浪費。

數(shù)據(jù)層數(shù)據(jù)經(jīng)加工處理后生成統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，為數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘提供可靠的支持。目標在與通過數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)再利用達到提高省局的稅收。

另外，該局整個IT架構基于組件化設計，同時統(tǒng)一系統(tǒng)接口標準，為未來需求變更與接口拓展預留空間。保障整個系統(tǒng)在較長的時間階段內(nèi)可用，降低投入成本、提高使用效率。

IT基礎設施的決策

IT基礎設施是所有業(yè)務規(guī)劃的有效IT能力（技術和人力）的基礎，是共享的、可靠的服務，可以用于多個應用。

一個整合IT基礎設施擁有十個能力群，每個群中都有服務集。這十個能力群包括：一致標準、整合的電子渠道、安全和風險、通訊、數(shù)據(jù)管理、基礎設施應用、標準界面、IT架構和標準、IT設施管理、IT教育。

由此，我們將電子政務建設的IT系統(tǒng)層級從下到上可以分為6個層級（見圖2電子政務系統(tǒng)層級劃分），具體包括：

1、硬件、網(wǎng)絡級安全保障平臺，包括服務器、網(wǎng)絡設備、安全設備等；

2、操作系統(tǒng)，常見的有UNIX、WindowsServer等；

3、數(shù)據(jù)庫平臺，常見的有Oracle、SQLServer等；

4、支撐軟件平臺，常見的有Weblogic、WebSphere等；

5、電子政務應用系統(tǒng)平臺，通常由業(yè)務應用系統(tǒng)、辦公自動化系統(tǒng)、人力資源管理系統(tǒng)、財務管理系統(tǒng)等組成；

6、電子政務對外展示平臺，主要指門戶網(wǎng)站。

這六部分內(nèi)容形成了IT基礎設施決策中的基礎內(nèi)容。

圖2 電子政務系統(tǒng)層級劃分示意圖

此外，電子政務系統(tǒng)IT基礎設施還要加入面向管理的基礎設施能力集。具體包括：系統(tǒng)規(guī)劃、相關項目管理、服務水平協(xié)議、IT教育與培訓等一組規(guī)范與流程。

業(yè)務應用需求的決策

確定IT應用的業(yè)務需求策略，要面對兩個矛盾的目標——創(chuàng)造力和紀律性。創(chuàng)造力指確定新的、更有效的通過IT傳遞客戶價值的方法。紀律性是指架構的完整性，確保應用可以擴建、促進系統(tǒng)架構，而不破壞它。

電子政務系統(tǒng)通常被界定為大型信息系統(tǒng)，其特點是涉及業(yè)務面廣，關聯(lián)業(yè)務多、數(shù)據(jù)量大等等。一個看似簡單的業(yè)務流程不僅需要多個內(nèi)部業(yè)務部門甚至多個外部業(yè)務部門共同參與才能完成。

比如稅務系統(tǒng)最常見的稅款申報、征收、繳納、核算流程。不僅涉及稅務機關內(nèi)部多個業(yè)務部門，還要由外部的銀行、國庫等多個機構共同參與?？梢灶A期，隨著信息技術的進步和社會整體應用水平的提高。電子政務系統(tǒng)將有更多的外部業(yè)務互聯(lián)互通、共享互動。

電子政務業(yè)務應用需求決策的創(chuàng)造力就是要推動價值傳遞，改變從局部看系統(tǒng)的習慣而轉(zhuǎn)向從“整體架構的角度俯瞰電子政務系統(tǒng)”。當發(fā)現(xiàn)不合適的傳統(tǒng)流程時，及時提出業(yè)務流程重組、流程優(yōu)化的方法并付諸實踐。

另一方面，電子政務系統(tǒng)的業(yè)務應用需求決策的紀律性要求保障系統(tǒng)框架的完整性。避免一味尋求推動業(yè)務而破壞了系統(tǒng)整體結(jié)構。

我們在保障上述創(chuàng)造力與紀律性的前提下，通過對電子政務業(yè)務應用需求的決策將形成一組規(guī)范體系，具體包括：《業(yè)務流程優(yōu)化方案》、《業(yè)務流程重組方案》，適應新業(yè)務流程《組織機構與崗位職責定義》等方案。

通過流程的改進實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，通過組織構建明確職責權限和相應的管理者，避免責權不對等情況的發(fā)生。

IT投資和優(yōu)先順序的決策

簡單地說，IT投資和優(yōu)先順序的決策就是解決我們在電子政務建設中經(jīng)常要關注的三個問題，即：要花多少錢？把錢花在什么地方？怎樣協(xié)調(diào)不同投資者的需求？

為了確定政務系統(tǒng)IT投資和優(yōu)先順序，我們首先要確定IT投資流程，我們用下面的流程圖說明IT投資和優(yōu)先順序的決策（見圖3）。

圖3 電子政務IT投資和優(yōu)先順序流程示意圖

實際上，對投資進行評估首先要具備一組標準集合，包括本行業(yè)及相關行業(yè)報價標準集、戰(zhàn)略優(yōu)先標準集、風險標準集、收益標準集等。但是，這些標準只是一個出發(fā)點，還要有評估投資是否符合標準的機構。通過比對標準最終確定本次投資應該花多少錢，錢花在哪些地方。

當內(nèi)部某一個業(yè)務處室提出投資申請的時候，信息化管理部門將組織專家、業(yè)務負責人、技術負責人及其他相關人員對投資進行投資金額評估。通過比對戰(zhàn)略優(yōu)先標準集、風險標準集、收益標準集等確定本次IT投資是否可行。

同樣，協(xié)調(diào)不同業(yè)務處室的需求也要反映戰(zhàn)略優(yōu)先順序，協(xié)調(diào)個別業(yè)務處室需求與全局整體需求之間、業(yè)務處室個體目標和全局總體目標之間的關系，然后進行排序以期創(chuàng)造符合全局的IT項目最佳投資組合。

比如，為了以滿足某業(yè)務處室所關心的數(shù)據(jù)綜合查詢、統(tǒng)計分析以及報表打印功能。該業(yè)務處室提出IT投資需求為在系統(tǒng)中新增加一組“針對某行業(yè)中某類人員某種業(yè)務行為”的綜合查詢與統(tǒng)計分析子系統(tǒng)，。

按照IT投資和優(yōu)先順序流程，信息化部門收到需求申請后組織專家、業(yè)務人員、技術人員等確定投資金額；依次確定新增的個性化查詢分析子系統(tǒng)是否符合總體戰(zhàn)略需求；新增查詢交易是否跨多個業(yè)務數(shù)據(jù)庫、該交易是否會使得數(shù)據(jù)庫訪問效率降低而影響其它業(yè)務；分析增加查詢交易會帶來多少效益（包括經(jīng)濟效益和社會效益）等。通過嚴謹?shù)膫€性分析和評估以后，確定新增個性化子系統(tǒng)是否可以進行投資。

可見，針對政務系統(tǒng)IT投資和優(yōu)先順序的決策將帶來一系列標準、規(guī)范以及規(guī)范化的流程。我們可以以此制訂出《行業(yè)估價原則》、《投資優(yōu)先原則》、《風險評估原則》、《投資收益評估原則》、《需求優(yōu)先原則》、《投資金額評估流程》、《投資風險評估流程》、《投資收益評估流程》、《需求協(xié)調(diào)流程》等一系列的規(guī)范，指導未來政務信息化工作。

至此，我們完成了電子政務建設的五個關鍵決策。需要強調(diào)的是這五個關鍵決策不是孤立的，他們之間是互相關聯(lián)、互相影響的。

由于電子政務IT治理的后續(xù)工作即系統(tǒng)性、組織性的確定將圍繞五項關鍵決策開展，所以五項關鍵決策準確把握與確定顯得尤為重要。