三農(nóng)問題的三個(gè)維度考量

改革從農(nóng)村肇始。三十年來，農(nóng)村領(lǐng)域的一舉一動(dòng)一直牽涉全社會(huì)的神經(jīng)。在改革三十周年的關(guān)口，農(nóng)村改革發(fā)展仍然是決策者關(guān)心的重點(diǎn)。從“糧食問題”、“土地問題”到“農(nóng)業(yè)問題”，再到“三農(nóng)問題”，三十年來人們對(duì)農(nóng)村問題本質(zhì)的認(rèn)識(shí)也在發(fā)生變化。

“大凡了解農(nóng)村基層的政策研究人員從來都堅(jiān)持認(rèn)為，農(nóng)村問題主要是宏觀方面的問題。”近日，“三農(nóng)”問題專家、中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長溫鐵軍接受了記者專訪，從宏觀政策與農(nóng)村關(guān)系的角度闡述了農(nóng)村三十年來的變遷。

兩個(gè)10年完成地方工業(yè)化

記者：回顧改革開放30年以來，你認(rèn)為農(nóng)村發(fā)展受什么因素影響？什么原因引發(fā)了“三農(nóng)問題”在上世紀(jì)90年代中期的顯性化？

溫鐵軍：我歷來強(qiáng)調(diào)，“三農(nóng)”問題主要產(chǎn)生于宏觀政策的影響。具體可從三次大規(guī)模的土地征占和宏觀政策的相關(guān)性來分析。

第一次，1984年前后，在1979-1980年的經(jīng)濟(jì)壓力下采取的財(cái)政分級(jí)承包在全國施行，客觀上導(dǎo)致當(dāng)時(shí)追求地方財(cái)政收益的地方政府啟動(dòng)了地方工業(yè)化，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)直接地大規(guī)模占有土地作為原始積累的主要來源，因?yàn)榈胤經(jīng)]有資本，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都是高負(fù)債的。事實(shí)上，土地從農(nóng)業(yè)用地的資源形態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用地的資產(chǎn)形態(tài)，沒有辦任何手續(xù)，其中資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移形成的增值收益抵補(bǔ)了高負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)資金成本的支付。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資本和收益的主要來源是土地變現(xiàn)。

第二次，1994年，分稅制改革導(dǎo)致在稅收的比例上中央拿大頭，地方卻由于上世紀(jì)80年代這波工業(yè)化正在形成產(chǎn)業(yè)資本結(jié)構(gòu)的時(shí)期，相當(dāng)多的地方尚未完成工業(yè)化原始積累、后續(xù)投資需要大量增加，這種情況下地方財(cái)政普遍赤字，同期出現(xiàn)的另一情況是“貸差”，即各地銀行的存款普遍小于貸款。赤字普遍化、貸差普遍化，怎么解決？大規(guī)模征占土地抵補(bǔ)財(cái)政虧損；因此我1996年就發(fā)表文章分析了這種“以地生財(cái)”。

記者：這兩次征占土地差別在哪里？

溫鐵軍：第一次我稱為“以地興企”，即用土地級(jí)差收益作為原始積累來興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。雖然導(dǎo)致大規(guī)模征占土地，但既沒有導(dǎo)致大規(guī)模沖突，也沒有發(fā)生“三農(nóng)”問題；反而是農(nóng)民收入大幅度增長、內(nèi)需迅速擴(kuò)張，進(jìn)而中國經(jīng)濟(jì)在上世紀(jì)80年代出現(xiàn)“黃金增長”。

所以，“黃金增長”的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，征地是伴隨工業(yè)化、城市化必然發(fā)生的問題。其中的關(guān)鍵是，征地的收益歸誰。第一輪征地收益歸農(nóng)民，因此才使得上世紀(jì)80年代的農(nóng)村呈現(xiàn)出內(nèi)需拉動(dòng)的科學(xué)發(fā)展與和諧社會(huì)的景象。

而第二次土地征占的高潮叫“以地生財(cái)”，即部分尚未完成工業(yè)化或者產(chǎn)業(yè)資本尚未完成結(jié)構(gòu)化布局的地區(qū)的政府，主要通過征占土地來完成初期原始積累階段形成的作坊式加工業(yè)在地域上的集中，這就形成了輕型加工產(chǎn)業(yè)的區(qū)域布局。其中一個(gè)典型代表就是浙南的塊狀經(jīng)濟(jì)。

事實(shí)上，中國用了20世紀(jì)80年代和90年代兩個(gè)10年來完成地方工業(yè)化。其間因?yàn)橘Y本高度稀缺，農(nóng)村工業(yè)化的早期原始積累主要來源于農(nóng)村勞動(dòng)力和土地這兩個(gè)要素。所以中國經(jīng)濟(jì)高速增長的秘密就在于這兩次工業(yè)化占地中的農(nóng)村勞動(dòng)力和土地要素的重新定價(jià)，而這兩個(gè)要素成為原始積累的主要來源。

記者：第三輪征占土地情況又如何？

溫鐵軍：促進(jìn)了第三次征占土地的是到2002年基本完成的銀行商業(yè)化改革。這次改革使銀行成為異于產(chǎn)業(yè)資本的獨(dú)立的金融資本，得以按照占據(jù)主導(dǎo)地位的國際大金融資本確立的規(guī)則加入全球競爭。而在此之前，由于各地銀行普遍出現(xiàn)嚴(yán)重貸差而產(chǎn)生整個(gè)銀行業(yè)的壞賬危機(jī)，也是因?yàn)殂y行受制于公司化地方政府，沒有條件異于產(chǎn)業(yè)資本，因而只是從屬于推動(dòng)資源資本化運(yùn)動(dòng)中的一個(gè)工具。

當(dāng)2002年銀行商業(yè)化改革基本完成、開始成為獨(dú)立于地方政府工業(yè)化之外的金融資本，銀行就必須按照獨(dú)立的金融資本的要求去做，追求流動(dòng)性獲利。于是，對(duì)于沒有流動(dòng)性的行業(yè)，金融資本就會(huì)離開。最沒有流動(dòng)性的行業(yè)是什么呢？當(dāng)然是農(nóng)業(yè)。所以銀行商業(yè)化改制之后第一個(gè)離開的產(chǎn)業(yè)就是農(nóng)業(yè)。

“高增長”是怎樣煉成的？

記者：有觀點(diǎn)認(rèn)為，在上世紀(jì)70年代末到80年代末，國家在價(jià)格政策和土地制度方面的變革上雙管齊下，使得當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展、農(nóng)民收入大幅增加、農(nóng)村富足穩(wěn)定，但是二十年之后，相同的政策卻達(dá)不到相同的效果，是因?yàn)橥恋卣呱系牧Χ冗€不夠嗎？

溫鐵軍：上世紀(jì)80年代農(nóng)民收入大幅增加是幾個(gè)方面綜合作用的結(jié)果。第一是以“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為名的農(nóng)村回復(fù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、解放了以往被國家資本無償?shù)丶惺褂玫霓r(nóng)村勞動(dòng)力；亦即，大包干以后農(nóng)民占有了自己作為勞動(dòng)力的收益。第二就是體現(xiàn)傳統(tǒng)的休養(yǎng)生息治國思想而出臺(tái)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格提高，同時(shí)還給了很多特殊政策，比如換購優(yōu)惠等。第三是前二十年的大規(guī)模農(nóng)田水利建設(shè)開始見效。

所以，只要親身經(jīng)歷過那個(gè)時(shí)候政策討論的人，就都會(huì)很客觀地說，農(nóng)業(yè)在上世紀(jì)80年代的高增長是吃了“三碗飯”，而不是“一碗飯”。

此外，農(nóng)民增收還有一個(gè)更為重要的因素，就是上世紀(jì)80年代中期到90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興盛，帶動(dòng)了農(nóng)民在本鄉(xiāng)本土的非農(nóng)就業(yè)，這基本上不必支付農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移成本的在地化的非農(nóng)就業(yè)，是農(nóng)民收入中的非農(nóng)部分增長非常迅速的原因。上世紀(jì)80年代后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)每年能夠帶動(dòng)1700多萬的非農(nóng)就業(yè)，遠(yuǎn)大于同期農(nóng)村勞動(dòng)力增長的數(shù)量，這是一個(gè)正向激勵(lì)。同時(shí)，政府給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的優(yōu)惠政策很好?？墒牵M(jìn)入90年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展有所回落，到1996年開始全面下滑，大批倒閉、改制；此前高速增長期間遺留在農(nóng)村中的各種矛盾也隨之開始暴露。

但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)走下坡路的同期還有一個(gè)因素，是這時(shí)物價(jià)指數(shù)大幅上漲，1994年居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）出現(xiàn)了24.1％的上漲，當(dāng)時(shí)分析認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品對(duì)物價(jià)上漲的貢獻(xiàn)度達(dá)64％；當(dāng)然也就意味著對(duì)農(nóng)民收入增長起到客觀拉動(dòng)作用。

最后，我們不能忽視上世紀(jì)90年代中期政府提高糧價(jià)的作用。1994年到1997年，一方面是糧食價(jià)格受到通貨膨脹拉動(dòng)而大幅回升，另一方面是政府再次大幅度提高收購價(jià)，1996年的糧食價(jià)格比1993年高了一倍還多，這也拉動(dòng)了農(nóng)民種糧的積極性和農(nóng)民收入的增長。但是1998年進(jìn)入通貨緊縮后糧價(jià)就下行了。

記者：從上世紀(jì)90年代以來，“三農(nóng)”問題逐漸凸顯。作為最早提出并使用這一概念的學(xué)者之一，你認(rèn)為造成“三農(nóng)”問題顯性化的原因是什么？

溫鐵軍：簡單地說，無論何種體制下，只要發(fā)生了土地、勞動(dòng)力、資本三要素從農(nóng)村凈流出，就必然造成“三農(nóng)”問題。尤其在市場經(jīng)濟(jì)條件下，只要是按照看不見的手來優(yōu)化要素配置，一定會(huì)把要素從低收益領(lǐng)域配置到高收益的領(lǐng)域。而農(nóng)業(yè)當(dāng)然是低收益、低流動(dòng)性的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

回到“三農(nóng)”問題的內(nèi)涵。早在1993年我就在《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》上發(fā)表過“汝果欲支農(nóng)，功夫在農(nóng)外”；1996年在《戰(zhàn)略與管理》發(fā)表了“兩個(gè)基本矛盾制約下的三農(nóng)問題”；針對(duì)的是一段時(shí)期以來將“三農(nóng)”問題簡化為農(nóng)業(yè)問題，又將農(nóng)業(yè)問題簡化為糧食問題的傾向。15年來我的看法沒變：中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的問題不是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，而可被歸納為在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會(huì)這個(gè)主要體制矛盾的制約下包括農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)等三個(gè)維度的“三農(nóng)”問題。

給種糧農(nóng)民“超國民待遇”

記者：2003年以后，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工資有明顯的提高；與此同時(shí)，拋荒現(xiàn)象卻沒有因?yàn)榧Z食價(jià)格的回升而減少。這其中有無聯(lián)系？打工收入上升，對(duì)“三農(nóng)”問題是不是有“雙刃劍”的效果？

溫鐵軍：從2003年以來農(nóng)民外出打工者的工資確實(shí)大幅度提高，一方面成為農(nóng)民增收的主要因素，另一方面，確實(shí)已經(jīng)影響到糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本。一個(gè)有意思的發(fā)現(xiàn)是，到城市打工勞動(dòng)力的最低價(jià)格，其實(shí)就是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的影子價(jià)格，農(nóng)村勞動(dòng)力在農(nóng)業(yè)投入上得到的收益達(dá)不到這個(gè)程度，農(nóng)民寧可選擇“被動(dòng)閑暇”。因?yàn)椋r(nóng)民為閑暇支付的成本只是勞動(dòng)力在農(nóng)業(yè)的收入，而享受這種閑暇時(shí)得到的是按照城里打工的勞動(dòng)力價(jià)格來算的一種收益。這個(gè)規(guī)律的發(fā)現(xiàn)，解釋了為什么中國耕地這么短缺，卻有大量的農(nóng)地棄耕撂荒。當(dāng)然，這對(duì)于國家糧食安全具有重要的政策意義。

記者：2003年以來出現(xiàn)的土地利用率低、勞動(dòng)力投入少，甚至棄耕撂荒現(xiàn)象的原因是在于此，而跟承包期長短以及“對(duì)土地的確定感”毫無關(guān)系？

溫鐵軍：這個(gè)說法如果沒有科學(xué)依據(jù)，那也只能是個(gè)推理。其實(shí)，早在上世紀(jì)90年代那次糧食波動(dòng)期間做的3萬樣本的農(nóng)戶統(tǒng)計(jì)調(diào)查分析就已經(jīng)指出，其實(shí)沒有相關(guān)關(guān)系。我們剛發(fā)表過一篇文章，也有數(shù)據(jù)和模型分析，農(nóng)民選擇這種“被動(dòng)閑暇”主要是因?yàn)椋ㄏ鄬?duì)打工收益的）機(jī)會(huì)成本低，與其勞動(dòng)、不如不勞動(dòng)，與其種糧食、不如不種。這是開通城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場的體制條件下必然形成的勞動(dòng)力價(jià)差造成的。

記者：不過，打工收入上升，政府給打工者以“國民待遇”，這本身是一個(gè)有利于農(nóng)村的好事情。

溫鐵軍：我們是1985年就提出開通城鄉(xiāng)、打破二元結(jié)構(gòu)的政策調(diào)研人員，歷來希望給打工者以“國民待遇”。但是，我們同時(shí)還要提出給為我國食品安全戰(zhàn)略作出貢獻(xiàn)的種糧農(nóng)民以“超國民待遇”。須知，糧食安全既不是農(nóng)民的責(zé)任，農(nóng)民的目標(biāo)是收益最大化，這是我們要在農(nóng)村建立市場經(jīng)濟(jì)體制的天經(jīng)地義的內(nèi)核；甚至也不是地方政府的責(zé)任，他們要的也理所當(dāng)然的是地方收入最大化。因此，全世界范圍內(nèi)的正常國家，糧食安全都只是中央政府對(duì)維護(hù)國民安全和國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)承擔(dān)的戰(zhàn)略責(zé)任。

中央政府怎樣保障糧食安全呢？只能給種糧農(nóng)民以足夠的政策優(yōu)惠，只有達(dá)到甚至超過社會(huì)平均收入、所謂的“超國民待遇”，他們才會(huì)自愿地幫你實(shí)現(xiàn)糧食安全。而對(duì)于地方政府，只能轉(zhuǎn)移支付到超過全國人均財(cái)政水平，地方政府才可能自覺地保護(hù)基本農(nóng)田、替中央維護(hù)糧食安全。

金融危機(jī)下的新農(nóng)村建設(shè)

記者：在當(dāng)前全球性金融危機(jī)的條件下，中國農(nóng)村會(huì)不會(huì)面臨挑戰(zhàn)？我們?cè)鯓討?yīng)對(duì)這個(gè)挑戰(zhàn)？

溫鐵軍：十七屆三中全會(huì)召開，恰逢全球性“金融海嘯”。我國是儲(chǔ)蓄率最高的國家，商業(yè)化改制之后的銀行遇到的普遍問題是存款大幅高于貸款?，F(xiàn)在，金融資本嚴(yán)重過剩，加上外匯儲(chǔ)備合計(jì)有幾十萬億元的資金用不出去。本來，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)只能按照一年四季的自然過程開展，所以是一個(gè)最沒有流動(dòng)性的領(lǐng)域。而金融資本卻天生追逐流動(dòng)性。因此，市場經(jīng)濟(jì)條件下必然有每年幾千億的資本從農(nóng)村流出到城市。同理，如果農(nóng)村沒有資金投入，就不可能完成資源要素的優(yōu)化配置。因此我認(rèn)為，三中全會(huì)的文件意在能夠引導(dǎo)極度稀缺的資金要素部分回流農(nóng)村。文件中關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的相關(guān)改革措施，將會(huì)使農(nóng)村以往不可貨幣化的資源部分地貨幣化。

當(dāng)前，外部資本進(jìn)入農(nóng)村的渠道無外乎兩個(gè)：第一，與實(shí)體資產(chǎn)的變現(xiàn)相結(jié)合，比如農(nóng)村宅基地的進(jìn)一步市場化；第二，促使資源形式的農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)民化，產(chǎn)業(yè)資本可以把業(yè)已形成的承租反包、反租倒包等農(nóng)民在實(shí)踐中的制度創(chuàng)新利用來成為產(chǎn)業(yè)資本低成本進(jìn)入“三農(nóng)”的方式。

同時(shí)，伴隨著國家強(qiáng)調(diào)繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度、繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的投入力度，今年前三個(gè)季度農(nóng)業(yè)的政府投資已經(jīng)占到了一半以上。這有利于在農(nóng)村打造“第二資產(chǎn)池”來吸收金融和制造業(yè)的過剩能量，也許這樣做可以使中國更好地做好應(yīng)對(duì)全球性金融危機(jī)的準(zhǔn)備。

不過，任何應(yīng)對(duì)危機(jī)的政策調(diào)整都有兩面性，資金回流農(nóng)村是好事情，但是，這些資本也有占有農(nóng)民利益、侵害農(nóng)村金融普惠性的風(fēng)險(xiǎn)。問題的核心是，任何外部組織（無論是政府、銀行還是企業(yè)）面對(duì)高度分散的2.3億兼業(yè)生產(chǎn)的小農(nóng)戶，都有交易費(fèi)用過高的問題。

改革開放初期農(nóng)村改革以“分”為主。整個(gè)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)了“政府退出”。在農(nóng)村則發(fā)生了“去組織化”。今天，農(nóng)村出現(xiàn)了“再組織化”過程。目前，一個(gè)根本性措施是幫助農(nóng)民提高農(nóng)民的組織化程度，讓合作社等農(nóng)民自己的組織成為交易的主體。