構建新型國資管理監督和運營體系

摘要：繼續調整國有經濟的布局和結構，改革國有資產管理體制，這是國有企業改革和行政管理體制改革乃至整個經濟管理體制改革的重大突破。本文從國有資產管理的現狀、目標、框架及思路、對策與建議等方面進行了深入而全面的論述。觀點鮮明，值得參考。

關鍵詞：國資；監管；運營

中圖分類號：F20 文獻標識碼：A 文章編號：1006—3315(2009)03—147—002

繼續調整國有經濟的布局和結構，改革國有資產管理體制，這是國有企業改革和行政管理體制改革乃至整個經濟管理體制改革的重大突破。隨著我國經濟體制改革的不斷深化，推進國有、集體企業改革和加強行政事業性國有資產監督管理等任何大的舉措都涉及國有資產管理和變動，構建新型國有資產管理體制改革已大勢所趨、勢在必行。現就構建新型國有資產管理體制提出一些對策與建議。

一、國有資產管理的重要意義與現狀

改革國有資產管理體制，是進一步深化經濟體制改革的重大任務，它開啟我國國有資產管理體制改革的新的歷史階段，國有資產管理體制改革的目標、手段和方式是：(1)目標：權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合；(2)手段：建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益的國有資產管理機構；(3)方式：關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人責任；其他國有資產由地方政府代表國家履行出資人責任。這在我國改革開放史上，具有極其深遠的劃時代的現實意義和歷史意義。

我國現行國有資產管理的現狀是；體制不健全、多頭管理、職責不清、管理乏力，形成各部門只有權力，沒有責任、風險，更沒有人或機構最終對國有資產真正負責。資產流失嚴重，弊端叢生、令人堪憂。具體表現在：

(一)所有者缺位。按現行的國有資產管理體制，國家資產為國家統一所有，由國務院代表國家履行出資人職責，國有資產不歸地方政府所有，地方政府僅代表國家進行管理，不是所有者。因此，政府就無法對企業和事業單位履行出資人職責，這就造成了所有者的缺位和空位。

(二)管理權分散。例如，縣區國有資產的所有權權能的行使基本上在發改委、財政局、組織部、經貿委等部門之間分割，即發改委管立項，經貿委管日常運營，勞動和社會保障部門管勞動與工資，財政部門管資產登記和處理，組織人事部門管經營者任免。這種體制被稱之為“五龍治水”。如此管資產、管人和管事相分割的體制，很容易形成各個部門都以所有者身份對企業發號施令，一旦出了問題。又互相推諉扯皮。而且由于部門間權責不清，致使國有資產的保值增值、防止流失的責任無人承擔。行政事業單位的國有資產管理。亦無人問津，出現斷層或擅自做主。隨意處置國有資產，漏洞甚大。

(三)使用效率低下。國有資產作為一種資產，也要求具有增值的內在要求，經營性國有資產更是如此。而事實上，國有資產低效使用的問題一直都很嚴重。一方面在資產購置上存在隨意乃至盲目性，盲目追求“高精尖”、“功能全”、“技術含量高”，提前更新，使大量尚能使用的設備處于閑置狀態。例如，高級轎車、CT專用設備、微機、電腦筆記本等。不及時地對資產進行保養、檢修、維修。甚至使許多資產無法繼續使用或超常規、破壞性使用，造成設備快速老化，影響資產的使用效果和壽命。另一方面，又通過技改項目向政府要錢。投資興建和購置資產，而且沒有超前意識，購置一些淘汰設備、過期產品，許多新投入的資產使用效率低下問題，從而影響了資產管理效能。同時行政事業單位的資產配置不當和資產閑置。資源浪費嚴重，資產處置效率低下，流失嚴重。

(四)監管乏力。國有資產分布在各個行業、各個領域，分布范圍甚廣。雖然各權能所有者從人事任免、業績衡量、綜合考核、薪酬計劃、重大決策、效能審計和資本經營預算等方面實施了全方位的管理，但實際上要對廣泛分布在一般競爭性領域和行政事業性的國有資產進行有效管理，是十分困難的。監管缺乏有效性的問題相當突出，資產占有權和處罰權實際上落在了行政企事業單位。有些資產占有、經營單位瞞報國有資產數額；有些乘改革改制機制之機，擅自做主，隨意或低價處置國有資產；有些是半賣半送或明售暗贈，私分國有資產；更有甚者大膽妄為，中飽私囊，大肆侵吞國有資產。國有資產在逐步的被消耗和吞噬，流失的速度相當驚人。

(五)有效性存在缺陷。現行的國有資產管理體制從有效性的角度看，有四個明顯的問題：首先是不利于在保持國有制的前提下形成多元化市場主體；二是不利于推進企業改制產權重組。三是難以適應現代《公司法》界定的職權投資和股東權利要求；四是不利于進一步加大行政事業單位國有資產的監督力度。

針對上述，當務之急是要打破這種“五龍治水”的分散格局，建立新型的國有資產管理體制及專司職能機構，從體制上確保國有資產的保值增值，防止國有資產嚴重流失。

二、構建新型國有資產管理體制的目標設想和基本框架

(一)新型國有資產管理體制的目標設想

我們認為，國有資產管理體制改革的總目標應確定為：建立國有資產運營主體；完善國有資產基礎性管理制度；強化國有資產監督體系，形成有效的國有資產管理、監督和運營新體制；促進國有企業戰略性重組，把企業做大做強，使其成為新型工業化和市場化主體；建立行政事業性國有資產調劑中心和信息化管理系統，加強對非經營性資產的管理。具體目標有三個：1、提高國有資產的運營效率；2、保證國有資產的安全；3、實現政資分開、政企分開。

(二)新型國有資產管理的基本框架

一般而言，國有資產包括四種類型的資產，即經營性資產、行政性資產、金融性資產和資源性資產。根據國家有關政策，自然資源性資產如土地林業鐵路等仍然將保持其獨立性。金融性資產由其主管部門即銀監會代管。為此，建立的新型國有資產管理部門管轄的重點是：以企業資產為主的經營性資產和行政事業單位的非經營性資產。依據其管轄范圍，應建立三級管理機構。第一層級是代行所有者權利的專職機構，第二層級是國有資產運營機構(中間層公司)，第三層級是國有資產的具體經營和參與單位，主要是工業企業。即：“國有資產監督管理委員會及其辦事機構——國有資產運營機構——企業”三個層級的國有資產管理體制。三個層級逐級負責，同時彼此之間又具有明確的權責劃分，以完成國有資產的管理目標。

第一層級：組建國有資產管理委員會，代表各級政府將國有資產的處置權、使用權、收益權、投資權和擔保權等權能集中起來行使，并由國資委承擔清晰的資本管理責任，實現各級政府經濟社會管理職能與國有資產所有者職能的分離，即政資分開。國有資產監督管理委員會成員由政府任命，可以是政府部門的主要領導，也可以是經濟理財專家，設立常設辦事機構。其職責為：

1、貫徹執行國有資產管理的法律、法規和政策，擬訂有關實施細則，報政府批準后組織實施；

2、制定國有資產管理的各項制度和國有資產總體發展規劃和布局；

3、檢查、監督國有資產管理的法律、法規和規章制度的執行情況，依法處罰違法行為；

4、決定國有資產運營機構的設立、變更和終止；審批國有資產運營機構的辦事機構、人員定額、領導體制；

5、確認國有獨資企業和國有控股投資企業董事長、經理、財務總監的任職資格；

6、確認國有資產產權代表資格。指定國有資產的保值增值指標體系，每年與資產運營機構簽訂《國有資產授權經營責任書》，獎懲國有資產產權代表；

7、按人事管理權限和程序任免、考核和獎懲國有運營機構的經理、副經理和監事會成員；

8、編制國有資產收益預算草案；

9、審查批準國有資產運營機構的長遠發展規劃、年度經營計劃、收益運用計劃和重大投資計劃；負責組織對其重大投資計劃評估論證；

10、審查批準國有資產運營機構的年度運營報告和重大事項報告：

11、監督行政事業單位國有資產的管理工作；

12、監管地方金融企業、集體企業和企業化管理事業單位的國有資產；

13、協助有關部門監督自然資源性國有資產管理工作；

¨、受理有關國有資產管理方面的重大事項報告；

15、法律、法規和政府交辦的其他事項。

第二層級：國有資產運營機構(國有資產授權經營公司即中間層公司)。國有資產運營機構是國有資產的產權經營機構，它受國資委的委托，具體經營國有資產，其經營目標是國有資產收益的最大化。中間層公司即國有控股公司，有兩種類型：一種是純粹型的控股經營公司，包括投資管理公司、建設投資控股公司和商貿投資控股公司；二是混合型的控股公司——授權經營集團公司。通過設立國有資產運營公司，實現國有資產所有權與經營權的分離，即政企分開。中間層公司(即資產運營機構)是新的國有資產管理體制的核心，關系到國有資產管理體制改革的成敗。中間層公司可以在原主管局的基礎上增加，其優點是易于過度，可以加大資本運作力度，提高運營效率，優化資本總量和質量。資產運營機構不是行政機構，是國有控股公司，其以國有資本出資人身份，代表政府對授權范圍內的國有資產直接行使資產受益、重大決策和選擇經營者等出資人權利，但是不介入國資參與企業(第三層級)的日常經營。

第三層級：國有資產參與企業，即從事生產經營活動的企業。國有獨資企業、國有控股企業和國有參股企業。國有資產參與企業與國有資產運營機構之間存在產權關系，它接受國有資產運營機構對自己行使股東權利，但不接受前兩層級的行政命令，政企不分的狀況有望借此得以解決。

三、加快構建新型國有資產管理體制的思路、對策與建議

(一)建章建制，規范運作，強化管理

1、針對目前國有資產管理中存在的突出問題，制定國有資產管理體制改革方案，經批準后付諸實施；擬定《行政事業單位國有資產管理辦法》、《行政事業單位國有資產處置實施辦法》、《行政事業單位房屋、店面資產拍租實施辦法》等文件、辦法、細則，并組織實施。

2、建立行政事業性國有資產調劑中心，建立資產調劑制度，制定調劑辦法，對行政事業單位需要新購、新建的資產，首先從現有資產中調劑。可以運用拍賣、聯營、租賃等形式實現資產的合理流動，采取激勵與懲罰措施相結合方式，促使資產占用單位及時清理閑置資產。

3、建立企業、行政事業單位國有資產信息化管理系統，通過國有資產的使用效率分析，可以發現閑置資產的數量與分布狀況。

(二)創新“非轉經”國有資產的管理形式，具體為：

1、所有權的集中化管理。改變目前這種財政資金撥付到單位后轉化為實物資產，該項資產則為使用單位終極所有的現狀，明確占用單位只具有事先與財政(國資)部門約定好用途的使用權，委托管理權。而不擁有所有權。所有權應集中于出資人即政府。從根本上消除舊體制下所有權執行主體多元化所帶來的產權不清，權責不明的弊端，在制定上硬化所有者對使用者的制約。

2、使用權的動態化管理。即政府可以依據各單位的實際需要情況與實際占用使用情況。隨時進行調劑使用。在財政部門內，設立國有資產總臺帳、“國有資本金”專戶和受托管理、使用部門的分戶帳，記錄實物資產總量和分布狀況，并進行微機信息化系統管理。

3、收支的預算化管理。資產管理和配置的優化，還應與財政預算收支分配統一起來，才能從根本上解決“非轉經”的問題。

(三)摸清家底，明確職責，加大監管力度。要進一步采取強有力的措施，切實加強國有資產監管力度。表現為：

1、對行政事業單位開展清產核資工作。

2、要落實國有資產管理責任。財政(國資)部門與各主管部門要明確職責、分工配套、權責分明，各自負擔起資產管理的責任。政府與主管部門簽訂《非經營性國有資產委托保全管理責任書》、與國有資產運營機構(中間層公司)簽定《國有資產授權經營責任書》，切實解決好職責不清、無人管理、無人負責、資產流失嚴重的問題。

3、規范資產處置行為。無論是什么單位，什么人，只要涉及處置國有資產。都必須報經政府國有資產管理部門批準，并一定要經中介機構對資產進行評估鑒定，通過公開拍賣的形式。公開、公正地處置國有資產。且將處置資產的收益和收入上繳“國有資產”專戶，統一集中管理，用于資產更新、重置，擴大再生產。

4、繼續加強國有資產管理的基礎工作。財政部門要繼續依法進行行政、企事業單位國有資產產權界定、產權登記、年度檢查，搞好資產統計報告，資產評估管理，加強對國有資產產權變動行為的監督管理。