從完善反腐制度體系的高度加強檔案工作

中共中央關于《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》）中明確指出，要“完善規范政府共同行為的有關制度……，推進相關制度建設……”，有近百處提到“制度”。之所以如此，一方面是因為從“制度上反腐”是治本之道；另一方面是因為 “制度建設”是配套工程，絕非制定幾個直接針對腐敗行為的制度就能解決問題。事實上，每一個涉及黨政機關“共同行為”的制度都關乎“制度反腐”，只有“各司其職”、“分兵把關”，才能堵死滋生腐敗的漏洞。檔案工作“是黨和國家各項建設事業必不可少的環節”①，檔案工作制度理應成為反腐倡廉制度建設的組成部分。但當前我國對檔案工作的認識還沒提升到如此高度。如何確立檔案工作在反腐倡廉制度建設中的新定位，如何與時俱進地發揮檔案工作在建設和諧社會中的作用，正是本文要探討的問題。

一、檔案工作在反腐倡廉制度建設中的定位

1、中國特色的檔案工作始終具有政治性

我國檔案工作的政治性，首先體現在管理體制上。最高檔案行政管理機關——國家檔案局的隸屬關系雖然在國務院和中央辦公廳之間數次調整，但實際工作關系上更偏重于接受中辦的領導。姑且不論其利弊，從中可以看出國家對檔案工作政治性的重視。其次，檔案工作的管理模式也有“政治性”因素。比如在對檔案實體和檔案內容嚴格“管控”基礎上的適度提供檔案利用等。另外，從《檔案法》的若干表述中同樣可以看出“政治性”內涵。如“各級人民政府應當加強對檔案工作的領導”，并實行“統一領導、分級管理的原則”。這都證明中國特色的檔案工作不是普通的管理工作，其管理體制和管理模式具有明顯的“政治性”。因此，檔案工作者理應關注廉政建設，中國的檔案工作理應成為反腐倡廉工作的重要構成。

2、強化檔案工作可以規范黨政人員的行為

建設和諧社會是中國社會發展的主旋律，而和諧社會的關鍵特征是“行為規范”。無論是普通民眾還是國家公務人員，其行為的規范，一方面靠自律，另一方面靠法律和制度約束。特別是黨政干部，手中擁有一定的權力，如果恣意妄為，損害的不僅是個人的政治生命，還會影響民眾對黨和國家的信心。那么，如何證明黨政干部的行為是否規范，是否嚴于律己？對此，檔案工作責無旁貸。

《實施綱要》提出，要“完善反腐倡廉相關法律和規范國家工作人員從政行為的制度”，檔案工作在這方面大有可為。傳統檔案工作偏重實體管理，檔案作為備查憑證，對黨政人員“行為規范與否”能起到一定的“事后監督”作用，但不能很好地適應廉政建設的“預防”原則。當前，檔案工作改革模式之一就是檔案工作“觸點”前伸，讓檔案工作成為本單位核心工作鏈的一個重要環節。隨著信息化和電子政務普及，文件和檔案成為一個連續體，檔案人員可以在業務流程中實時掌握工作進程信息，從而適度掌握包括黨政干部在內的各類人員的行為信息。在這種模式下，人的行為不再是“天知、地知、你知、我知”，而是處于制度化流程的控制范圍里。例如為了規范干警執法行為，增強依法辦案的自覺性，寧波市海曙區檢察院不斷完善創新執法檔案工作，并將其涵蓋全部執法職能、全部執法過程和全部執法人員。為了強化對辦案過程的監督，他們建立了《檢察干警廉政信用檔案實施辦法》、《內部執法監督工作實施細則》、《干警個人及家庭重大事項報告制度》等一系列制度，為每名干警設立廉政檔案，實行“一案一登記、一案一測評”。他們要求辦案人員在案件辦結十日內填寫《辦案紀律檢查卡》或《廉潔自律卡》，如實反映本人在辦案過程中遵守法律法規和辦案紀律的情況，交部門負責人審簽。同時，由辦案部門兼職紀檢監察員及時填寫《辦案紀律監督卡》或《執法監督卡》，寄送有關單位和人員，征詢意見，接受外部監督②。這是檔案工作服務公眾、為民主法治建設服務的生動范例，從一個特定角度起到了預防腐敗、規范政府人員行為的作用。

3、檔案工作能夠為懲治腐敗提供堅實的證據

切實執行檔案法規，充分發揮檔案的憑證作用，可以為廉政建設提供可靠的信息資源。例如2004年對畢節地區房產局局長陳伯謙進行的調查中，由于陳安排他人將部分會計憑證、會計賬簿銷毀，相關部門的調查遇到很大困難。陳堅信證據都被銷毀，其同伙也不會出賣自己，所以咬定自己“清白”。然而檢察機關還是從檔案中找到了蛛絲馬跡。雖然“零口供”，法院依然認定了陳的犯罪事實。檢察機關有一次為了找一個犯罪證據，在房產局下屬分公司檔案室查了三天三夜，終于找到一份陳簽名的文件，證明了一宗陳貪污16.5萬元的事實。③這證明檔案信息很難徹底銷毀干凈，檔案的內容會從多個側面證明領導干部和公務員的行為。因此切實保障檔案工作的紀律性，可以對完善“制度反腐”做出獨特貢獻。

二、當前檔案工作體制和指導思想中存在的主要問題

1、檔案執法檢查側重安全保管，缺少內容檢查

我國有包括《檔案法》在內的一批檔案法規，檔案行政管理部門每年也開展執法檢查，并取得一定成效，但也存在不少問題。比如檔案法規中原則性條款多，操作性條款少；檔案執法程序缺少法制化規范；執法檢查流于形式，執法威力不足等等。這些問題的出現與我國檔案工作的理念有關。《檔案法》規定“為了加強對檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護和利用檔案，……制定本法”。這里用“管理”、“收集”、“整理”、“保護”等詞強調檔案工作重心是“保管”，而對檔案“利用”的重視不夠。在這種理念指導下，檔案執法注意力集中在檔案進館、檔案整理、檔案制度及庫房條件等方面，對檔案內容是否真實、準確、完整，檔案內容中反映出來的政府行為、黨政領導及公務員的行為是否合法，執法檢查卻很少涉及，而這恰恰是檔案執法檢查最應關注的要點。加強對檔案內容的檢查，可以及時追溯政府行為、黨政干部和公務員行為的合法性，預防貪腐。

2、檔案工作重點偏重實體保管，缺乏對業務流程的事前控制和監督

2007年，溫家寶總理在《政府工作報告》中指出要“搞好文化遺產、自然遺產和檔案保護”，這讓檔案工作者深受鼓舞。但檔案界對這句話的理解要更寬泛。檔案工作應當拓展職能，利用檔案為黨和政府的現行工作提供實時、主動的服務，甚至對黨和政府的工作進行流程監督和事后評估。歸結為一句話，即檔案工作要與黨和政府當前的工作同步，而不是亦步亦趨地“跟”隨。在2004年全國檔案工作會議上，王剛提出“要在提高為各級領導和各部門服務的效率上動腦筋”，這本身就是對檔案工作職能拓展的創新思維。從管理學的角度講，“控制”有預防控制、同步控制和反饋控制，檔案工作在“制度反腐”中可以適度發揮這三種監督（控制）作用。比如檔案部門會同業務部門制定文件規范、文件處理流程就是預防控制；借助電子政務與信息化系統，檔案人員以管理員身份掌握文件處理進程（也是業務工作進程）就是同步控制；通過對文件、檔案內容的審閱和鑒別，檔案人員可以評估并及時反饋黨政部門業務工作的質量、效率以及領導干部和公務員的行為規范性就是反饋控制。但目前檔案工作的上述控制功能還沒有充分發揮。

3、業務工作中的文檔流程規范化程度不夠，執行不夠嚴格

十六屆三中全會強調，增強政府服務職能，要深化行政審批制度改革，政府的決策要規范化，增強透明度和公眾參與度。而證明政府行為是否規范，要靠文件和檔案。要讓公眾參與決策并監督政府行為，要靠政府信息公開，也就是政府文件和檔案的開放。這一切都建立在文件和檔案內容的完整、準確、真實的基礎上，而文檔內容的完整、準確、真實又建立在政府工作中的規范化文檔操作流程基礎上。既然在電子政務環境下，文件和檔案是“連續體”，那么檔案工作的控制功能前伸到文件形成、使用、流轉過程，就是“工作流”管理的必然。可見檔案工作對“工作與人”負有控制與監督責任。2003年中紀委、監察部、國資委在《關于加強國有企業領導人員廉潔自律工作的意見》中提出，“規范國有企業領導人員的決策和管理行為……制定操作性強的具體辦法……”。這里所說的“操作性強的具體辦法”必須包括“文件和檔案操作流程”。如果沒有這方面的配套制度，或有制度卻不嚴格執行，一方面導致“一言堂”、“一支筆”、“拍腦殼”等非科學、非制度的行為屢屢發生，另一方面也會導致文檔質量不高，在需要發揮憑證作用時“查無實據”，無法追溯。上述現象在各類組織中仍普遍存在，是反腐制度體系的“短板”，應當引起高度重視。

三、加強檔案工作完善反腐制度體系的建議

1、站在反腐倡廉的高度加強檔案工作的法制化建設

要讓檔案工作成為“制度反腐”的有力武器，首先要自上而下重視檔案工作，充分認識“規范的”文檔處理流程的控制與監督效用。在此基礎上，完善檔案工作法規，提升檔案制度與規范的層次，強化檔案制度與規范的執行與監督力度，使檔案工作的監督（控制）功能從“幕后”走向“臺前”。具體措施包括：

第一，在專門的廉政建設制度中申明對文件與檔案工作流程的硬性要求，凸顯黨和政府對檔案工作預防腐敗功能的重視；第二，站在新的高度修訂、完善包括《檔案法》在內的專門性檔案工作法規，增加檔案工作的預防控制、過程控制和反饋控制條款；第三，各級領導加強對檔案工作的領導，強調檔案工作的控制職能，提升檔案工作地位；第四，鑒于對文檔的處理是各類業務工作的重要內容，因此要科學、適度地在各種非檔案的專業法規和制度中增加文檔操作規范化要求，讓每一個責任人在完成本職工作的同時，同步、高質量地完成對文檔的操作；第五，從司法的角度，開展對銷毀、篡改文件和檔案等違法行為的定罪與量刑研究，顯示司法對此類違法行為的重視。

2、加強對黨政業務工作中文件形成過程的控制

《實施綱要》提出，要“完善規范政府共同行為的有關制度。……完善審批方式，加強后續監管，建立科學合理的行政管理和監控機制。”在這里，“完善制度”是預防控制，“建立監控機制”是過程控制，“加強后續監督”是反饋控制。每一個控制階段都與檔案工作密切相關，因為每一項業務工作都伴隨著文檔的形成、簽署、審批、流轉、使用、歸檔、反饋，也就留下了“政府共同行為”規范與否的追溯途徑。

在這里，要著重強調文件歸檔之前的過程控制。文件在歸檔之前要經過多人簽署、使用、傳遞，必須明確每個責任人對文件的處理權限與要求，并簽名為證。這看上去繁瑣，但恰恰是相互監督，對反腐倡廉具有毋庸置疑的意義。比如2003年完工的“東江-深圳供水改造工程”，之所以被廣東省紀委和監察廳評為“廉潔工程”，與工程指揮部對文件與檔案工作的重視有直接關系。他們尤其強調文件與檔案的規范化審批。在工程文件變更時，制訂了“集體決定，分責辦理，按職會審”的制度，“每個人都有責任，但每個人都沒有絕對權利”④。可見，只有按規范形成文件、審批簽署文件、按文件指令處理各種事務，并最終嚴格完成文件歸檔，才是檔案工作對“依法行政”的“保駕護航”。

3、加強對黨政干部文件歸檔控制和離任前的檔案移交控制

《實施綱要》指出，要“加強對領導機關、領導干部特別是各級領導班子主要負責人的監督”。一個單位的最高領導，雖然也有上級，但日常行為往往無人監督或無人“敢”監督。隨著政治體制的改革，這種情況會逐步改變。對檔案工作者來說，要發揮事后監督的功能，就要借助檔案內容對相關人員的行為進行評估。這就涉及到文件歸檔。領導干部通常是文件流轉過程中的必經環節，有些領導因為利用方便，或是忘記歸還，將文件和檔案長時間放在自己手里，而檔案管理員也不便催促歸檔或歸還。也有些領導干部由于主觀原因不愿意將文件歸檔。黨政工作中形成的文件和檔案是國家檔案資源的組成部分，不能存放在個人手里，不能以任何理由拒絕歸檔。國家應當對領導干部的文件歸檔和離任檔案移交有所規定，這樣檔案工作者才能“底氣”更足。

4、加大檔案執法檢查力度

加大檔案執法檢查力度，有兩個方面：一是檔案行政管理部門與有關部門（紀檢、監察等）開展聯合執法，增強檔案執法力度；二是加強檔案執法中的內容檢查。這是兩個比較難的工作領域，但又是檔案工作法制化的趨勢，是檔案工作為反腐制度建設做貢獻的切實步驟。可以采取以下措施：

第一，檔案行政管理部門主動加強與紀檢、監察等部門的溝通與配合，在對黨政機關進行檔案執法檢查時，商請紀檢、監察部門派人參加執法小組，形成執法“聯動”。第二，在探索進行檔案內容檢查時，可以從檢查文件和檔案的處理流程入手，先重點檢查文檔的簽署是否齊備、辦理的程序是否規范、歸檔的文件是否齊全等，以“事后監督”的方式對依法行政做出客觀評估。

注釋：

①1985年中共中央、國務院《批轉關于調整我國檔案工作領導體制的請示的通知》（中委[1985]29號文件）。

②《區檢察院強化執法檔案工作促進隊伍廉政建設》，寧波市海曙廉政網，2007年9月18日。

③《昔日親信一一出庭指證 “零口供”貪官難逃罪罰》，

http://news.sohu.com/20060716/n244280935.shtml。

④筆者在東莞“東江-深圳供水改造工程”總指揮部的調研。

作者單位：北京聯合大學應用文理學院