以城帶鄉 共同發展

[摘 要] “以城帶鄉，共同發展”，是從根本上解決“三農”問題的有效途徑。本文結合唐山市推進城鄉一體化的探索與實踐，對在實際工作中深入推進城鄉一體化面臨的理論與實踐問題，提幾點認識與思考，力圖為制定有關政策措施和解決實際問題提供參考建議。

[關鍵詞] 以城帶鄉 推進城鄉一體化 制度創新

新的一屆黨中央對我國的“三農”問題十分關注，黨的十七大提出了“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設”，“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的新要求。統籌城鄉發展，推進城鄉一體化，有效解決長期以來的“三農”問題，已成為落實科學發展觀，促進經濟社會全面協調可持續發展，構建社會主義和諧社會的重大課題。近年來，唐山市在統籌城鄉發展推進城鄉一體化建設方面進行了積極探索和有益實踐。

一、唐山市推進“以城帶鄉，共同發展”實踐與探索的普遍意義

唐山市推進城鄉一體化的過程順應了經濟社會發展的一般規律，其探索過程與實踐經驗具有普遍借鑒意義:

1.堅持發展壯大縣域經濟，為推進城鄉一體化奠定堅實的經濟基礎。唐山是中國現代工業的搖籃，北方工業重鎮，但在“七五”以前，傳統農業在縣域經濟中還占居著主導地位。“八五”以來，唐山市堅持走工業化強縣、產業化富民發展道路，縣域經濟實現了跨越式發展。到2007年底，全市地區生產總值達到2760億元，市域地區生產總值占河北省經濟總量的五分之一。其中，全市縣域經濟總量占全市地區生產總值比重達到78%，有11個縣（市、區）躋身全省縣域經濟30強，有4個縣（市）區進入全國百強縣。唐山市縣域經濟的發展壯大，為實施城鄉統籌發展戰略，推進公共財政向農村傾斜、基礎設施向農村延伸、社會保障向農村覆蓋、城鄉文明向農村輻射，提供了重要的戰略支點。實踐表明，發展壯大縣域經濟是統籌城鄉發展的關鍵，是推進城鄉一體化的重要條件與基礎。

2.堅持以政府為主導，強力組織推動城鄉一體化。世界經濟社會發展進程表明，在人均GDP達到1000美元以上，城市化率達到30%以上時，是城市化加速發展的重要時期，也是經濟社會發展模式轉型的關鍵拐點。近年來唐山市經濟超常發展，到2007年全市人均GDP接近5000美元，城市化率達到50%。唐山市主動促進經濟社會發展轉型，科學制定唐山市城鄉一體化發展戰略規劃，從城鄉規劃、城鄉產業布局、城鄉建設、城鄉公共服務、城鄉社會管理五個方面強有力組織推進城鄉一體化，取得了明顯成效。實踐表明，政府的科學規劃與強有力的組織推動，能更加有效地加速城鄉一體化進程。

3.堅持統籌發展，重點突破，選準優先發展領域與建設項目逐步推進。政府組織推動城鄉一體化，必然要動用社會公共資源，這就意味著政府在決策工作中存在著機會成本。唐山市在推進城鄉一體化進程中，堅持從制約農村經濟社會發展的瓶頸入手，自2003年起率先在河北省開展文明生態村創建活動，加強農業農村基礎設施建設，改善農村生產生活條件，探索城鄉等值化發展道路。2005年，又著眼于縮小城鄉差距，在全市組織實施農村中小學陳舊校舍改造、鄉鎮衛生院規范化建設、農村敬老院整合改造“三大工程”，在河北省率先建立農村低保制度，率先開展農村基本養老保險試點，實行城鄉一體的戶籍管理制度，全面普及新型農村合作醫療制度。通過公共財政向農村的傾斜和政策制度的創新，在破解城鄉二元結構矛盾方面取得了積極成效。實踐表明，在地方財力有限的條件下推進城鄉一體化，必須緊緊圍繞瓶頸制約，找準突破口，進行制度創新，以促進城鄉經濟社會一體化發展格局的形成。

二、對推進城鄉一體化的幾點思考與建議

根據城鄉二元結構形成的成因和唐山市推進城鄉一體化的探索實踐，筆者認為，在深入推進城鄉一體化的進程中，應注意把握和解決好以下幾個問題：

1.要解決農村土地制度問題。城鄉壁壘不只是城市對農民在戶籍制度、勞動就業與社會保障等方面有政策制度壁壘，農村土地集體所有制和土地承包分散經營制度，對城鄉生產要素的有效配置和合理流動也存在制度障礙。比如，推進農業現代化，必須促進土地向規模經營集中，這樣才能使城市工商資本進入農業農村，與農村土地、勞動力等生產要素有效結合，對傳統農業進行改造。但對農村土地制度不進行創新，就難以建立“以工促農”的制度平臺，城鄉產業一體化也就難以實現；再比如要推進城鎮化，就必須解決城鎮擴容征占地問題。只有實現農村土地制度創新，才能真正統籌城鄉土地資源，有效解決擴大城鎮發展空間與治理“空心村”遏制農村宅基地剛性擴張的矛盾。如果不實現農村土地制度的創新，農業現代化、農村城鎮化就必然受到土地因素的瓶頸制約，最終制約城鄉一體化發展的進程。

2.要緊緊抓住公共服務均等化這個核心。城鄉二元結構矛盾主要體現在城鄉居民國民待遇的不公平、不平等，其原因主要是政府提供的公共產品與公共服務沒有在城鄉居民中實現均等化。因此，推進城鄉一體化，必須在徹底取消一切導致城鄉二元經濟社會結構產生的各項政策制度基礎上，進行制度創新，其中一個核心問題就是加快推進城鄉公共服務的均等化，使城鄉居民享有同等的公共產品和公共服務，重點是縮小城鄉居民在社會保障方面的差異，建立城鄉一體的社會保障制度。在實際操作層面，特別是對于失地農民和沒有承包權的新生代農民，在政策制度上應該與城市下崗失業人員和城市新增就業人口享有同等的勞動就業和社會保障待遇。

3.要確實搞好規劃。實施“以城帶鄉”，發揮城鎮對農村的輻射帶動作用，關鍵是要加快農村城鎮化步伐。在當前的農村城鎮建設中，必須要搞好村鎮建設規劃布局，在嚴格控制村莊規模擴張的基礎上，減少村莊個數，優先發展縣城、重點小城鎮，促進農村人口向城鎮集中。