ＣＯＳＯ框架下的ＮＰＯ內部控制初探

[摘 要] 5.12特大災難，給災區帶來了巨大的苦難，同時讓國人展現出了空前的民族凝聚力，使得救災成為全民大行動。然而，隨著救災及災后重建的進行，作為開展賑災工作重要渠道的非營利組織，也暴露出各種問題。因此，對我國非營利組織中的內部控制問題加以分析，并借鑒COSO框架提出一些改進建議具有現實意義。

[關鍵詞] NPO 內部控制 COSO

一、引言

“非營利組織”，即NPO，英文“non-profit organization”一詞的縮寫，是實現可持續發展的進程中一個日漸積極的力量。它通常也稱為“第三部門”，可以綜合界定為“具備法人資格，以公共服務為使命，享有免稅優待，不以營利為目的。組織盈余不分配給內部成員，并具有民間獨立性質的組織”。

這個世界上三種關鍵力量，就是國家、市場與公民社會。國家的公權力，是一國之內惟一合法的暴力機構，被稱作國家機器。市場，是金錢的力量、企業的力量，最主要的目的就是追求利潤，其它皆為次要。而NPO就是公民社會的力量，把社會上的公民組織起來，發揮對公共事務的影響力，要求國家去約束市場的力量。

NPO的產生和發展有其必然原因，一方面國家具有公共性質，但是有時候會“政府失靈”，不能反映民意，這時候要由NPO代表公民社會的力量來矯正。如為弱勢群體爭取話語權、緩解政府與公民之間的矛盾等；另一方面，市場也會“市場失靈”，譬如它不能很好解決公共物品的供給和外部性問題。因此，NPO便成為了推動公益事業、維護社會和諧的重要力量。

二、現狀：我國NPO及其內部控制

中國目前正在進行的政治和經濟體制改革引起政府職能的重大轉變，在社會領域和經濟領域留下了廣闊的管理和服務真空，這種真空對NPO產生了強烈的需求。政治控制的放松和市場化帶來的所有制結構的多元化，產生了政府控制之外的資源，使非營利組織有可能不依賴政府而獨立地生存和發展。同時，我國政府也逐漸認識到了非營利組織從培育到導引和管理工作的重要性，在實踐中逐步確立了對民間組織培育發展與監督管理并舉的方針。因此，我國的NPO發展很迅速，在1995年以后數量上顯著增加（各類組織的增長趨勢如下圖所示)，并且NPO組織類型更加多樣化，活動區域更加多元化，社會影響力日益提升。

但是，由于中國處于轉型時期這一特定環境，我國NPO也在發展過程中出現了許多問題，如資金短缺，人員專業素質不夠，人才短缺等，但最受人關注的還是NPO薄弱的內部控制。我國民間非營利組織的規模普遍比較小，員工人數比較少，且由于組織自身的非營利性，不存在利潤指標，使得組織很難對自身的運營活動進行評價，對財政和專項資金重投入、輕產出，使用中不進行成本核算，缺少跟蹤管理機制，財務管理總是事后的、被動的，導致資金重復投入，各環節浪費嚴重，使用效率低下；沒有科學的、可操作的資金使用效益考核評價指標體系，人為影響程度較大，無法引入公平、公正、公開的競爭機制和評價機制；進而缺少組織自律機制，組織內部不重視會計制度和財務制度的建設，內部監督、自律機制不健全，有些組織甚至根本沒有建立內部牽制制度，有的即使建立了也是形同虛設。工作人員財務意識淡薄，多數組織缺乏公布組織資金使用情況的意識，不便于組織進行自律和接受外部監督。

三、問題分析：我國NPO內部控制薄弱的根源

我國非營利組織存在上述問題的原因是多方面的。從財務學的角度看，其重要原因是缺乏一個財權配置合理、權責結合、激勵和監督有效的財務治理結構和內部控制制度。這主要體現在宏觀和微觀兩個層面。

宏觀而言，目前我國的大部分民間非營利組織與政府是息息相關的，組織中的責、權、利還不是十分明確，組織與政府、市場的關系還很模糊，導致組織在財務制度、管理制度建設上很難找到適合自己的參照標準，并且，我國相關配套法律、制度體系還不健全，對NPO的管理和監督也不到位。根據調查結果顯示，我國除了社會團體和民辦非企業單位這兩類民間非營利組織之外，尚有大量的未登記或轉登記團體，這些是現行法規政策難以監督管理的部分。

而微觀上，從人力、財力、組織管理等方面分析，NPO的能力還是不足。首先，大多數NPO缺少具有專業知識的專職工作人員，工作人員的雙重身份現象普遍；組織內人員構成單一，缺乏高層次的專業理財、投資人員，經費問題長期得不到解決，制約了非營利組織的發展，因此非營利組織專業化的問題應該得到重視。其次，非營利組織的經費不足是一個相當普遍和非常嚴峻的問題。同時，NPO募捐機制不健全，無法合法、合理、有效地從社會上籌集到閑散資金。最后，我國非營利組織產權模糊，內控不完善，導致內部人事實上獲得了一定的控制權；人事制度不合理、績效評估體系不合理等又使得非營利組織財務管理漏洞百出。

四、對策：COSO框架的借鑒

歷史為非營利組織提供了廣闊的發展空間，同時也將對它寄予更高的期望。如何使中國NPO有序、健康，如何通過建立及完善其內控來加強財務治理和監管，筆者認為可以借鑒COSO框架。

1.強化人力資源管理，提升從業人員素質。從現狀來看，我國非營利組織能力不足的主要原因之一是人力資源缺乏。解決人才短缺問題可以從以下兩方面入手：提供良好的工作氛圍和待遇來吸引高素質的專業人才；注重NPO現有人員的培訓，并加強與其他NPO的交流和學習。

2.建立良好的內部控制環境。正如COSO的內部控制概念中所說，內部控制環境是其他因素構建的基礎。良好的環境有利于職員履行職能，把不利影響降到最低，因此，組織文化和氛圍很重要。

3.建立收入與支出控制系統，加強會計控制。由于我國的一些民間非營利組織在社會上的公信度不高而使一些企業、個人直接從事公益活動，寧愿把款項直接捐助給受益人，而不愿意通過組織，說明捐助者認為很多錢會被管理者浪費掉。因此，民間非營利組織費用的控制必須樹立良好的規范，這也有利于提高民間非營利組織籌資的效果。

4.設立良好的信息與溝通系統。信息溝通的重要性是不言而喻的，一個良好的信息和溝通系統可以使NPO及其利益相關者及時掌握組織運行狀況，并能較大消除信息不對稱，對NPO的內部人員也能起到有效的監督。

五、結語

雖然我國NPO在較短時間內取得了一定發展，但畢竟處于起步階段，中國NPO還有很長的路要走，這需要政府、企業、民眾等各方共同努力。

參考文獻：

[1]江明修:非營利組織領導行為之研究.國科會專題研究計劃》，臺北，1994年5月，第13頁

[2]資料來源于:國家民政部網站http://www. chinapo. gov. cn

[3]王名主編:2001年，第40頁