旅行社承包立法評述

[摘 要] 旅游行政機關嚴令禁止旅游市場中的承包行為，但實踐中的承包行為卻屢見不鮮。從立法的角度看，造成該問題的原因在于相關立法效力位階低，而且可操作性差。

[關鍵詞] 承包 旅游業務經營權 旅游市場監管

在對國有企業的機制改革過程中，承包制度應運而生。但是在旅游市場中，承包行為卻一直是被旅游行政管理機關嚴格控制并極有可能認定為非法的經營行為，究其原因，不外乎規避了旅游行業的行業準入制度，并對旅游者的合法權益造成了損害。

一、相關立法

在規范旅行社經營行為的法律法規中，比較重要的是兩個法律文件，即《旅行社管理條例》（下稱《管理條例》）以及《旅行社管理條例實施細則》（下稱《實施細則》）。其中，《實施細則》對旅行社的承包行為進行了規范：“旅行社不得采用下列手段從事旅游業務：……（三）以承包、掛靠或變相承包、掛靠方式非法轉讓經營權或部分經營權；……”

分析該規定的立法目的，它所反對的是旅行社通過承包來轉讓旅游業務經營權，如果該承包行為構成是旅行社內部經營管理體制的組成部分，那么該承包行為就是合法的。該立法的目的在于規范旅游市場：第一，因為目前旅行社是需要獲得管理機關的許可才能進入的行業，非法承包行為規避了這一規定；第二，該行為損害了合法經營的旅行社的利益，使他們在競爭中的地位不平等，同時，承包者不設置財務會計賬簿，偷逃稅款，損害了國家利益；