濟南經濟開發區行政管理體制創新初探

[摘 要] 本文分析出濟南經濟開發區行政管理體制中存在的主要問題為：內部條塊分割嚴重、新舊管理體制間的沖突銳化，并針對問題提出改革的構想與建議：創新管理體制、推動區際聯、轉變政府職能。

[關鍵詞] 濟南經濟開發區 行政管理 體制創新

一、濟南經濟開發區現狀分析

濟南經濟開發區(以下簡稱開發區)，總規劃面積30平方公里，作為全市東西兩翼展開的重要載體，目前已初具規模，現已實際開發12平方公里。區內設有魯能工業園、高科技電子工業園、食品工業園、綜合加工園以及相配套的生活服務區等；現有企業130多家，其中總投資在億元以上的有15家，4家為世界500強企業。開發區主要生產門類有電子、機械、汽車零部件、輕工、食品等。自2001年以來固定資產累計投入71.8億元。特別是2005年以來，開發區有了突破性發展，開發區發展戰略研究和30平方公里的控制性詳規已經完成。基礎設施投資僅2005年就達到3.9億元，實現了“七通一平”，形成了“四縱六橫”30公里路網，輻射面積達20平方公里，綠化面積達58.2萬平方米。2006年濟南經濟開發區進入全省“十大產業集群”行列，被命名為山東省機械裝備產業集群。經濟開發區已成為濟南西部工業投入的核心區，招商引資的聚集區，科技創新的示范區，功能完善的新城區，促進全市工業發展的又一重要增長極。 2005年以來，開發區共引進項目42個，總投資55億元，其中外資項目5個，投資過億元的15個，過5千萬元的15個；年底在建達到40個以上，創歷史最好水平，其中，投資18億元的濟南柴油機廠、投資2.6億元的重汽工業園、投資4億元的聯想濟南沃德汽車零配件有限公司、投資10億元的濟南魯聯集團產業園區、全國試驗機行業規模最大、市場占有率最高的行業排頭兵企業濟南試金集團整體搬遷項目、國內變壓器行業前5強濟南志友集團股份有限公司、投資3億元的生產塔式起重機的專業公司通發實業，投資1.2億元高強標準件項目紛紛落戶開發區。

作為功能區，開發區對增強長清區乃至濟南市的經濟發展所起到的作用是有目共睹的，但是隨著功能區發展的日益成熟，功能區與行政區之間，在行使各自職能的時候，矛盾與沖突也越來越明顯。在這樣的背景下，理順開發區管委會與行長清區政府的關系，也就理順了功能區與行政區的關系以及政府與企業、市場與社會的關系。

二、開發區現行行政管理體制存在的矛盾與問題

伴隨著經濟實力和經濟地位的不斷增強，開發區的管理體制經歷了不斷創新的過程：但出現了一些問題。 新區內部塊狀管理依然、條塊關系難理。

1.現代功能區管理體制與傳統行政區管理體制難以融合

開發區實際上由長清區和開發區共同管理，開發區代表的是現代功能區管理體制，它與以長清區為代表的傳統政府管理體制，在形成背景、管理理念、管理方法以及管理效率等方面都存在著明顯的差異。功能區運行的管理體制，是在引進發達國家先進的經濟管理理念的基礎上，以開發區管委會為載體，在強化服務意識、精簡管理機構、加強依法管理等方面進行了改革。與之相對，形成于計劃經濟條件下的傳統政府經濟管理體制，是以政府為載體的，政府對經濟主體的經濟活動的控制程度和干預程度較高。現代功能區管理體制與傳統行政區管理體制交織在一起，但卻難以融合。

2.行政區經濟現象

計劃經濟體制所形成的慣性以及新形勢下日益明顯的“行政區經濟”現象，使政府經濟管理的計劃色彩依然很濃。功能區管理體制和傳統政府經濟管理體制性質上的巨大差異決定了兩種體制的難以融合，由此強化了功能區與行政區之間的某種分裂狀態。

改革開放以后，縱向責權的下放，大大激化了各級政府對本行政區內經濟發展的責任意識，但同時也強化了地方政府的塊塊經濟與地區本位主義傾向。開發區與行政區之間在資源整合、產業分工等方面的合作意識和全局意識較差就是管理體制改革滯后所帶來的地區本位主義傾向的具體表現。造成開發區與長清區產業布局出現一些不合理狀況。由于行政區層次的法定性和固有性，以及嚴格行政區劃和過度分權所強化的行政區政府的利益主體地位，導致了日趨嚴重的分裂狀態。

3.現行管理體制層級重疊

開發區的范圍主要析自平安辦事處，既歸長清區管理，也歸開發區管理，出現管理體制的層級重疊。

長清區是濟南市的一級行政機構，副局級政區，在行政管理方面直接對濟南市人民政府負責；經濟開發區是省級開發區，局級建制，盡管不是一級政府，但享有局級經濟管理權限。向濟南市人民政府負責，但實際運行中，尤其在行政管理工作方面直接對長清區人民政府負責。濟南市領導開發區，長清區也能領導開發區的。

開發區的管理結構具有一定的復雜性，這種重疊的結構，使得開發區管委會管理職能的高效發揮受到制約。因此，對新舊兩種管理體制的統合是十分必要的，這種統合對開發區整體協調發展具有重要意義。

4.事權不集中、管理難統一

從開發區現行行政管理體制的上述特點來看，目前行政管理體制中存在的問題是相當明顯的。當初設立開發區管委會的目的在于通過管理的統一，強化新區作為一個整體來發揮功能。作為對應于傳統政府行政管理體制來說，這種新的體制是符合開發區經濟社會發展內在需求的，但是在新體制實施的過程中，卻發現新舊體制的難以達成協調關系。在新體制實施過程中，發現盡管新區管委會被賦予了規劃、指導、協調等職責，但并不擁有對各行政區和功能區的行政管理權力，這樣一來，就出現了 “權責不對等”、“有責無權”的現象。而且，在不擁有對內部各區的人事權和財政權的情況下，開發區管委會被賦予的統籌規劃和綜合協調等權力是難以實現的。所以，在新舊體制不相協調的情況下，開發區內部各區協作與分工的加強、整體功能的發揮也就難以得到保證。

三、開發區管理體制創新的基本構想

雖然開發區現行管理體制曾經促進了經濟的發展，但這種管理體制與新的發展需求已經不相適應，因此為了避免功能區與行政區之間的無序競爭和內耗，增強區域整體效益的發揮，探索建立統一的管理體制模式，建立合理的利益分享機制，加強各區之間協作，在區域內形成互利互惠、優勢互補、協調發展的新機制勢在必行。

1.體制創新

在政府行政管理體制方面，從開發區管委會1999年成立，就一直在進行不斷的改革，與目前國內比較先進的地區比較而言，開發區的行政管理體制改革還處于爬坡階段。比如浦東新區經過幾個階段的改革，可以說目前已經處于比較優化的階段，改革后的行政管理制度可以使浦東新區相對有效地進行資源組織，發揮整體優勢，促進整體發展。

最初，浦東新區也是實行管委會制，但在2000年10月，浦東新區正式建立人民政府。新區政府機構仍然保持了“小政府、大服務”的格局，實現了政企分離。為了更好地轉換政府職能，按社會主義市場經濟規律辦事，浦東新區還積極培育和發展行業協會，發展專業機構和中介組織，健全了市場服務體系。

而開發區目前仍是以管理委員會形式管理、開發、建設，這種管理模式目前已開始出現與經濟社會發展不相適應的問題，開發區管委會在調動當地資源、統籌基礎設施建設和完善社會職能等方面都會面臨著較大的困難，如果這種體制不加以改變，勢必影響到開發區今后的進一步發展。因此，開發區可以借鑒浦東新區的經驗，建立起能夠滿足新的競爭發展需要的政府管理體制。

2.層級精簡

開發區現行管理體制存在的主要問題是多頭領導。這些問題導致了經濟活動主體的上級部門過多、且不統一、難以協調，在處理行政事務時容易出現推拉扯皮，效率低下的現象，從而影響開發區整體發展。目前，開發區內部各區的行政管理部門是長清區人民政府，其經濟管理部門是開發區管委會，這樣的設置安排有其歷史的合理性。但是，在管理工作的實際運行中，開發區管委會對內部各區在經濟方面的統籌管理是難以實現的。因為，盡管有開發區管委會，但是開發區的管理工作仍然是由行政區的行政管理機構起主導作用。因此，開發區在區域規劃、產業選擇、項目引進等方面往往從本位出發，而忽視了市場的調節作用。而開發區管委會由于沒有人事權、財政權，許多新區內跨行政區和功能區的建設項目的實施也難以組織和協調。因此，開發區要發展就必須在行政管理制度中，協調好功能區管理機構與行政區管理機構之間的關系，明確各管理部門的職責與職權，并對管理部門與層級進行簡化，由原來分別管理走向統一管理，原來的瘦長型管理結構，向扁平型結構調整。

3.責權明確

改革開發區現行的行政管理體制，解決現行體制中存在的責權模糊的問題，就必須提高開發區的規格，濟南市和長清區要下放行政權力，以解決新區權力分散的問題。將“管人權”與“管事權”結合起來，強化開發區管委會對經濟發展的統籌、協調職能。根據開發區的功能定位和整體功能開發的需要，由濟南市人民政府統一領導，并確立開發區為濟南市的法定建制區。整合開發區、長清區功能，逐步形成統一規范的管理體制，并在適當時機調整行政區劃，確立開發區法定建制區的地位。開發區也將完成從當前的功能區向新城區的轉變。

4.建立“小管理、大服務”的管理體制

上海浦東新區、廣州蘿崗新區的發展都為開發區的發展提供了寶貴的經驗，而且開發區經過近十多年的實踐，也積累了自己的發展經驗，并且已經建立了與國際接軌的市場經濟運行機制。開發區不斷嘗試和探索新體制，積極進行行政管理、投融資、社會保障、土地使用制度等方面的改革。在行政管理體制方面，實行“小政府、大社會”的新型運營機制；在投資管理方面，堅持以為投資者提供“全方位、全過程”優質服務為宗旨，采取經濟手段、法律手段，輔之以行政措施進行調控，營造出良好的投資環境。另外，借鑒國際上成功的管理經驗，不斷健全生活、生產、保安、運輸、倉儲等社會化服務體系。在社會保障方面，積極推行全員社會勞動福利保障制度體系，企業用工和醫療、工傷、養老等多項保險初步實現社會化，減輕了企業的社會負擔。在建設布局上，合理利用土地，提高容積率。在土地使用上，實行土地使用權有償出讓和轉讓制度，在制定遠景規劃的前提下，以項目帶開發，開發一片、建設一片、收效一片、滾動發展。通過整體規劃和對土地的調控，運用市場機制和資本市場運作來籌集建設資金，探索建設城市、經營城市的新路子。從而實現 “小管理、大服務”的管理新體制。

5.促進功能區與行政區的重組

在開發區約30平方公里的范圍內，現主要有產業區和農高區，面積總和不足12平方公里，還有較大的發展空間。繼續搞好現有開發區、農高新區的建設，充分發揮功能區管理體制的優勢，加快產業的集聚和經濟的發展。

在大力發展功能區的同時，必然會產生與行政區之間的矛盾或利益沖突，那么推動行政區與功能區的聯合就成為了必然。

在功能區發展到一定階段的時候，必然會產生功能區自身實力的積累與加強，同時就出現了發展空間擴大的需求。區別不同情況因地制宜地推動功能區與周邊行政區的聯合，對于推動行政區與功能區的互補共贏是十分必要的。一方面，功能區可以得到行政區的土地等資源，以擴大發展的空間；另一方面，行政區可以利用功能區零活、高效的體制機制帶動周邊行政區的發展。另外，行政區已有的社會管理平臺為功能區進入成熟發展階段后日益擴大的社會管理需求提供了非常有益的補充。因此，推動功能區與行政區的聯合，是促進二者統籌發展，消除二元經濟結構問題的必經之路。

綜上所述，推動政府職能的轉變是我國計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型的需要，開發區在管理體制上的創新也是順應經濟社會發展的需要。

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