加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)監(jiān)管主體建設(shè)之探索

[摘要] 近年來(lái)，我國(guó)會(huì)計(jì)信息失真問(wèn)題日益嚴(yán)重，如何提高政府監(jiān)管效率，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量受到人們極大的關(guān)注。本文論述了會(huì)計(jì)監(jiān)管、政府會(huì)計(jì)監(jiān)管主體模式的理論，最后提出加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)監(jiān)管主體建設(shè)的幾項(xiàng)措施。

[關(guān)鍵詞] 政府會(huì)計(jì)監(jiān)管 主體建設(shè)

政府會(huì)計(jì)監(jiān)管是一個(gè)討論較多的問(wèn)題。我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代大統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度，到股份有限公司會(huì)計(jì)制度，再到現(xiàn)行的企業(yè)會(huì)計(jì)制度，上市公司會(huì)計(jì)處理的可選擇性逐步增大，會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性程度要求逐步提高，政府的會(huì)計(jì)監(jiān)管有著逐步放松的趨勢(shì)，但是并沒(méi)有改變以政府為主體的會(huì)計(jì)監(jiān)管模式。

一、會(huì)計(jì)監(jiān)管的涵義

會(huì)計(jì)監(jiān)管是會(huì)計(jì)監(jiān)督管理的簡(jiǎn)稱，會(huì)計(jì)監(jiān)管不同于會(huì)計(jì)監(jiān)督，會(huì)計(jì)監(jiān)督側(cè)重于事后監(jiān)督，會(huì)計(jì)監(jiān)管則是一種全時(shí)序（事前監(jiān)控、事中監(jiān)控、事后監(jiān)控）的監(jiān)督管理活動(dòng)；廣義上的會(huì)計(jì)監(jiān)管包括內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)管和外部會(huì)計(jì)監(jiān)管兩個(gè)方面，內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)管指的是會(huì)計(jì)對(duì)組織內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督和控制；外部會(huì)計(jì)監(jiān)管指的是政府、社會(huì)對(duì)組織內(nèi)部會(huì)計(jì)工作的管理控制及對(duì)會(huì)計(jì)信息披露的監(jiān)管等。會(huì)計(jì)監(jiān)管的確切含義是監(jiān)管主體通過(guò)建立、健全監(jiān)管機(jī)制并運(yùn)用一定的監(jiān)督管理方法作用于監(jiān)管客體，來(lái)保證會(huì)計(jì)工作的實(shí)施，提高會(huì)計(jì)工作質(zhì)量，從而保護(hù)市場(chǎng)中相關(guān)各方利益，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的一種管理活動(dòng)。

二、 政府會(huì)計(jì)監(jiān)管主體模式理論

目前由于不同國(guó)家國(guó)情和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異，會(huì)計(jì)監(jiān)管模式主要有政府主導(dǎo)型監(jiān)管模式、行業(yè)自律型監(jiān)管模式、獨(dú)立型監(jiān)管模式三種類(lèi)型。

會(huì)計(jì)監(jiān)管主體是會(huì)計(jì)監(jiān)管活動(dòng)的執(zhí)行者。在對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)管主體的討論中，政府主導(dǎo)和行業(yè)自律在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用一直是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。我國(guó)目前處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)管主體的選擇更應(yīng)該根據(jù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)文化，而不是簡(jiǎn)單照搬西方的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。政府的監(jiān)管地位是歷史發(fā)展的必然結(jié)果，也是我國(guó)特殊國(guó)情和環(huán)境的需要。（1）作為監(jiān)管主體至少應(yīng)當(dāng)具備兩個(gè)條件:一是地位獨(dú)立，與被監(jiān)管者沒(méi)有依附關(guān)系和利益聯(lián)系；二是有法定的權(quán)威和強(qiáng)制力，可以對(duì)違法的被監(jiān)管者依法實(shí)施制裁。從上述條件看，政府在會(huì)計(jì)監(jiān)管方面具有其他組織無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。政府作為社會(huì)管理者，以強(qiáng)制力作保障，規(guī)范和約束市場(chǎng)活動(dòng)參與者，保證社會(huì)公平和有序競(jìng)爭(zhēng)，在會(huì)計(jì)監(jiān)管中主要承擔(dān)兩項(xiàng)職責(zé):一是制定會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管制度，主導(dǎo)建立會(huì)計(jì)監(jiān)管機(jī)制；二是組織實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)管，包括直接實(shí)施監(jiān)管或授權(quán)有關(guān)機(jī)構(gòu)實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)管，懲處會(huì)計(jì)活動(dòng)中的違法者，保證會(huì)計(jì)秩序規(guī)范運(yùn)行。（2）我國(guó)市場(chǎng)發(fā)育不規(guī)范、不完善，會(huì)計(jì)信息市場(chǎng)的缺陷性等問(wèn)題導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法保證行業(yè)自律模式的有效運(yùn)行。行業(yè)自律模式中的懲戒措施有限、約束力不足，而且由于監(jiān)管者自己管理自己很難保證監(jiān)管的公正性，自律組織往往把監(jiān)管的重點(diǎn)放在對(duì)自身利益的維護(hù)上，對(duì)投資者利益提供的保障不夠充分，所以要求我國(guó)會(huì)計(jì)監(jiān)管由政府集中監(jiān)管向自律性轉(zhuǎn)變是行不通的。因此，本文認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)適合的監(jiān)管模式是政府主導(dǎo)型監(jiān)管模式，社會(huì)監(jiān)管和獨(dú)立監(jiān)管只是作為一項(xiàng)重要的輔助手段。

三、政府會(huì)計(jì)監(jiān)管的主體范圍

根據(jù)《會(huì)計(jì)法》第三十三條的規(guī)定“財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管等部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé)，對(duì)有關(guān)單位的會(huì)計(jì)資料實(shí)施監(jiān)督檢查。前款所列監(jiān)督檢查部門(mén)對(duì)有關(guān)單位的會(huì)計(jì)資料依法實(shí)施監(jiān)督檢查后，應(yīng)當(dāng)出具檢查結(jié)論。有關(guān)監(jiān)督檢查部門(mén)已經(jīng)做出的檢查結(jié)論能夠滿足其他監(jiān)督檢查部門(mén)履行本部門(mén)職責(zé)需要的，其他監(jiān)督檢查部門(mén)應(yīng)當(dāng)加以利用，避免重復(fù)查賬。”可以看出《會(huì)計(jì)法》已經(jīng)從法律上對(duì)我國(guó)政府會(huì)計(jì)監(jiān)管的主體范圍進(jìn)行了明確界定。

四、加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)監(jiān)管主體建設(shè)的措施

通過(guò)立法增加對(duì)監(jiān)管者權(quán)力的制約，只是加強(qiáng)了對(duì)政府監(jiān)管的外部約束；而政府監(jiān)管效率的提高，還取決于監(jiān)管機(jī)制自身的完善。建立健全政府會(huì)計(jì)監(jiān)管主體制度建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)政府部門(mén)監(jiān)管人員的激勵(lì)與約束，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者違規(guī)責(zé)任的追究力度，同時(shí)，加快政府信息化網(wǎng)絡(luò)化的建設(shè)，提升其社會(huì)管理系統(tǒng)的組織水平和運(yùn)行效率，從而更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的有效性。

1.建立政府會(huì)計(jì)監(jiān)管人員資格審查制度

建立政府會(huì)計(jì)監(jiān)管人員資格審查制度，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入監(jiān)管人員隊(duì)伍，由過(guò)去的監(jiān)管人員官員任命制過(guò)渡到面向社會(huì)的專業(yè)人員聘用制，并采用高薪制度保證監(jiān)管人員獨(dú)立性；對(duì)于在政府會(huì)計(jì)監(jiān)管模式中起統(tǒng)帥作用的人員應(yīng)由專職、高薪的專業(yè)人士組織，經(jīng)費(fèi)單列，獨(dú)立進(jìn)行決策，并由國(guó)務(wù)院或全國(guó)人大直接負(fù)責(zé)。同時(shí)，由于會(huì)計(jì)市場(chǎng)監(jiān)管是一種社會(huì)監(jiān)督工作，應(yīng)公開(kāi)監(jiān)管人員的教育背景、從業(yè)經(jīng)歷、工作業(yè)績(jī)等個(gè)人資料，以便社會(huì)監(jiān)督。

2.建立科學(xué)的政府部門(mén)監(jiān)管人員績(jī)效考評(píng)制度

在政府會(huì)計(jì)監(jiān)管工作中，設(shè)計(jì)完整、詳細(xì)的工作流程，制定各崗位和各種人員的工作職責(zé)，實(shí)行崗位責(zé)任制，將完成監(jiān)管目標(biāo)的責(zé)任從上到下、層層分解，落實(shí)到個(gè)人，使政府部門(mén)監(jiān)管人員的績(jī)效與其職位的升遷和其切身經(jīng)濟(jì)利益以及精神鼓勵(lì)相掛鉤，以提高政府部門(mén)監(jiān)管人員查處違規(guī)的正效用與未能查處違規(guī)的負(fù)效用。

3.加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)監(jiān)管人員職業(yè)道德建設(shè)

職業(yè)道德是指從事一定職業(yè)的人們?cè)谄涮囟ǖ墓ぷ骰騽趧?dòng)中的行為規(guī)范的總和。政府部門(mén)擔(dān)負(fù)著保證會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、優(yōu)化社會(huì)資源配置的重要作用，他們工作的好壞對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生巨大的影響，因此必須加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)監(jiān)管人員的職業(yè)道德建設(shè)，提高監(jiān)管人員的職業(yè)責(zé)任心和職業(yè)勝任能力。通過(guò)對(duì)其職業(yè)理想的培養(yǎng)和相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，確保在處理每項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)都嚴(yán)格按照政策、法規(guī)、制度的規(guī)定，降低政府部門(mén)監(jiān)管主體監(jiān)管的成本，節(jié)約監(jiān)管資源，提高監(jiān)管強(qiáng)度。

4.建立對(duì)政府部門(mén)監(jiān)管人員的責(zé)任追究制度

政府作為監(jiān)管主體會(huì)以改進(jìn)社會(huì)利益、保護(hù)投資者利益為一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。但是由于政府擁有會(huì)計(jì)規(guī)范的制定權(quán)，并且組織和實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)管活動(dòng)，在這種壟斷權(quán)無(wú)法消除的情況下，應(yīng)該確立并嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任制度，即建立“問(wèn)責(zé)機(jī)制”。問(wèn)責(zé)機(jī)制是指針對(duì)相應(yīng)權(quán)力明確相應(yīng)責(zé)任，并對(duì)相應(yīng)責(zé)任的履行情況進(jìn)行考核，及時(shí)察覺(jué)失責(zé)，依據(jù)相應(yīng)的失責(zé)度量對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行追究和懲罰的一種“權(quán)責(zé)對(duì)等”機(jī)制。問(wèn)責(zé)機(jī)制可誘導(dǎo)監(jiān)管人員的博弈行為，從而克服監(jiān)管權(quán)利的濫用和監(jiān)管人員的腐敗。

5.加快政府部門(mén)信息化建設(shè)

政府信息化建設(shè)，最本質(zhì)的內(nèi)涵是運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)打破政府機(jī)關(guān)組織界限，改變傳統(tǒng)的經(jīng)過(guò)層層關(guān)卡的書(shū)面審核的工作方式，使公眾從不同渠道獲得政府的信息及服務(wù)，使政府機(jī)關(guān)之間、政府與社會(huì)各界之間通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行溝通，同時(shí)向公眾提供各種不同的服務(wù)選擇。

(1)大力推進(jìn)政府網(wǎng)上辦公。網(wǎng)上辦公絕不是照搬現(xiàn)有工作流程和工作方式，而要體現(xiàn)創(chuàng)新的、科學(xué)的管理思想和管理方式，把規(guī)范的創(chuàng)新的行政程序和工作方式固化到網(wǎng)上辦公軟件中，真正做到行政行為規(guī)范化、工作程序標(biāo)準(zhǔn)化、辦公業(yè)務(wù)信息化。在政府會(huì)計(jì)監(jiān)管新型模式中政府各監(jiān)管部門(mén)應(yīng)建立自己的網(wǎng)站，并使其具有權(quán)威性、正確性、客觀性、流動(dòng)性和覆蓋性這五大評(píng)價(jià)指標(biāo)要求。同時(shí)，網(wǎng)上辦公還應(yīng)加進(jìn)監(jiān)管的內(nèi)容。要對(duì)政府監(jiān)管部門(mén)人員的日常考核和年終考核結(jié)合起來(lái)，把定性考核和定量考核結(jié)合起來(lái)，這相當(dāng)于啟動(dòng)了內(nèi)部監(jiān)督制度。

(2)積極開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)傳輸。在政府會(huì)計(jì)監(jiān)管新型模式中，一方面，要使政府各會(huì)計(jì)監(jiān)管部門(mén)的辦公業(yè)務(wù)信息和監(jiān)管情況信息在網(wǎng)上得以傳輸和交換，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息之間的信息共享，信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建立是這方面的有益嘗試。另一方面，要推進(jìn)視頻會(huì)議等重要應(yīng)用項(xiàng)目的統(tǒng)一建設(shè)，這體現(xiàn)在加強(qiáng)各監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制中。值得注意的是，可以把政府會(huì)計(jì)監(jiān)管部門(mén)間的橫向網(wǎng)絡(luò)和各監(jiān)管部門(mén)內(nèi)的縱向網(wǎng)絡(luò)結(jié)合在一起，發(fā)揮更大的效益。

(3)切實(shí)實(shí)現(xiàn)政府在線服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)辦公和網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)陌l(fā)展方向就是在線服務(wù)。當(dāng)前，在線服務(wù)有三件事情要做：一是要加強(qiáng)對(duì)政府上網(wǎng)工程的領(lǐng)導(dǎo)。哪些會(huì)計(jì)監(jiān)管信息可以向公眾披露，會(huì)計(jì)監(jiān)管信息和數(shù)據(jù)如何及時(shí)排序和更新，需要認(rèn)真研究解決；二是與公眾溝通，提供交互式服務(wù)，比如接收舉報(bào)和訴訟;三是網(wǎng)上辦事。要積極探索，創(chuàng)造條件推進(jìn)網(wǎng)上辦事服務(wù)。網(wǎng)上辦事可在與各種社會(huì)主體和公眾關(guān)系密切的政府監(jiān)管部門(mén)開(kāi)始實(shí)施，如工商、稅務(wù)、銀行等，隨后在其他行業(yè)、領(lǐng)域推開(kāi)。

總之，在完善的執(zhí)法環(huán)境條件下，政府要依法執(zhí)政，加強(qiáng)其自身組織建設(shè)是關(guān)鍵因素，包括建立監(jiān)管人員績(jī)效考評(píng)制度、加強(qiáng)監(jiān)管人員的職業(yè)道德建設(shè)等。而信息化建設(shè)作為政府會(huì)計(jì)監(jiān)管實(shí)施的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，是提高政府會(huì)計(jì)監(jiān)管效率的有效手段，應(yīng)大力推進(jìn)政府的網(wǎng)上辦公、切實(shí)實(shí)現(xiàn)政府在線服務(wù)。

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