建立科學(xué)的公共安全管理體系的探討

近年來，由于影響城市公共安全的事件不斷發(fā)生，社會各界對公共安全管理的關(guān)注度也越來越高，尤其是2003年的“非典”和2004年的“禽流感”，進(jìn)一步加深了對建立科學(xué)的公共安全管理體系，加強(qiáng)公共安全管理的必要性和緊迫性的認(rèn)識。據(jù)資料顯示，中國的GDP連續(xù)多年平均保持了8%的高位增長，卻鮮有人知道每年因公共安全問題造成的GDP損失高達(dá)6%，共計(jì)6500億元，同時奪去20萬人的寶貴生命。實(shí)際上，這還僅僅是直觀的、表面的現(xiàn)象，公共安全所造成的負(fù)面效應(yīng)，單靠這兩個量化指標(biāo)是無法完全表達(dá)的。比如2003年發(fā)生的“非典”疫情，雖然死亡人數(shù)僅300多人，但對人們造成的心理影響、由此導(dǎo)致的社會動蕩程度及對旅游和社會經(jīng)濟(jì)活動的限制是有目共睹的。目前我國的公共安全體系尚未建立健全，應(yīng)對公共安全問題和社會風(fēng)險(xiǎn)的能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；從非典引起的社會恐慌和一些重大安全問題引發(fā)的震蕩，都可以看出全社會仍舊十分脆弱的神經(jīng)。在公共安全事故頻仍的今天，單靠某幾個部門想完成保障整個國家公共安全的重大職責(zé)，越發(fā)顯得蒼白和軟弱。現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)暴露出許多管理上的空白點(diǎn)，暴露出部門分割、條塊分割的弊端。因此，建立科學(xué)、高效的公共安全管理體系是我們亟待解決的重大課題。

一、當(dāng)前我國公共安全管理存在的問題

1.職能分散

首先是不同部門管理不同的災(zāi)害，目前我國涉及災(zāi)害管理的部門多達(dá)十幾個，農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)作物病蟲害，林業(yè)部門管理森林防火，水利部門管理抗旱防汛，氣象部門管理雷電災(zāi)害，地震部門管理地震災(zāi)害，國土資源部門管理地質(zhì)災(zāi)害，安全生產(chǎn)部門管理礦山災(zāi)害，環(huán)保部門管理環(huán)境污染災(zāi)害，公安部門管理消防安全和交通事故處理，衛(wèi)生部門管理突發(fā)性公共衛(wèi)生事件處置等。這樣，在發(fā)生一種災(zāi)害時，整個管理工作往往被分割了，缺乏一個主導(dǎo)單位把每個階段的工作統(tǒng)起來。

2.職能缺位

由于目前災(zāi)害管理的重點(diǎn)是自然災(zāi)害，而對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、恐怖襲擊、城市災(zāi)害（大面積停電、交通癱瘓）、工業(yè)事故災(zāi)害（核泄漏、化學(xué)污染）等人為災(zāi)害的管理職能不到位，特別是災(zāi)后的救助缺位，使不少受害者無法得到及時救助。同時，在對受災(zāi)者的救助中，重物資幫助，輕心理慰藉也是一個普遍的現(xiàn)象。有些地方根本沒有開展對受害者的社會心理干預(yù)工作。

3.各自為政

首先表現(xiàn)為各涉災(zāi)部門都建立了獨(dú)立的災(zāi)害信息管理系統(tǒng)， 這些系統(tǒng)又往往自成體系，難以資源共享。水利、公共、地震等部門還建立了各自的專業(yè)緊急救援隊(duì)伍，但相互之間也缺乏必要的合作。由此造成了資源浪費(fèi)，導(dǎo)致行政成本增加，加大了協(xié)調(diào)的難度。國家應(yīng)采取強(qiáng)有力的措施，從根本上、制度上來應(yīng)對公共安全挑戰(zhàn)。與公共安全面臨的巨大挑戰(zhàn)相比，我們迄今為止的應(yīng)對措施僅僅局限于部門或者地區(qū)性、行業(yè)性，缺乏全局的戰(zhàn)略意義的宏觀設(shè)計(jì)和考慮；應(yīng)對方式仍然是傳統(tǒng)的、行政式的陳舊辦法，科學(xué)技術(shù)的支撐顯得軟弱無力；應(yīng)對時間仍然是“救火式”的事后諸葛，缺乏預(yù)見性的事故前的監(jiān)控措施；應(yīng)對意識仍然是“被動挨打”，恐慌無著落的心理，缺乏主動、科學(xué)的防范策略等。

4.現(xiàn)行的法律相對滯后

一個國家完善的法律制度，應(yīng)當(dāng)涵蓋社會生活的各個方面。公共衛(wèi)生是其中的重要部分。可以肯定，2003 年的非典不是侵襲人類的最后一個殺手。今后，潘多拉的盒子還會有惡魔逸出，殺傷力可能超過非典。所以，把公共衛(wèi)生安全保障納入法治軌道已是當(dāng)務(wù)之急，需用完備的法律制度，為公眾的生命健康筑起一道抵抗惡魔怪獸的安全綠籬。由于沒有關(guān)于公共衛(wèi)生安全應(yīng)急方面的行政法規(guī)（地方法規(guī)），當(dāng)面對非典的空襲，本來最復(fù)雜、最細(xì)致、最講求操作性的政府各部門一系列的具體行政行為，只得依靠臨時號令而展開。由于臨時性號令制定緊迫，難免相互之間出現(xiàn)失調(diào)，個別之處還存有悖于法律的尷尬。由此可以看出，目前我國的危機(jī)管理缺乏立法保障，綜合協(xié)調(diào)部門沒有明確的法律地位。危機(jī)發(fā)生后，成立的臨時性指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)主要依靠的是行政協(xié)調(diào)而不是法律機(jī)制，是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威而不是制度保障。這種缺乏法律支持的行政協(xié)調(diào)，在面臨大規(guī)模突發(fā)性事件時，其地位和處境就十分尷尬。這就是為什么稍有危機(jī)就必須有領(lǐng)導(dǎo)親臨一線的根源，特別需要強(qiáng)調(diào)危機(jī)處理不是光有法律就可以了，依法行政也是政府在危機(jī)應(yīng)急處理中的一個重要問題。危機(jī)狀態(tài)下的公民合法權(quán)益往往會被突發(fā)性應(yīng)急舉措所侵害，一旦處置失當(dāng)，就可能為進(jìn)一步放大危機(jī)埋下新的隱患。因此，完備的法規(guī)和規(guī)章是依法行政的重要前提，只有依法行政，才能使行政行為高效有序。

二、加強(qiáng)公共安全體系建設(shè)的戰(zhàn)略措施

1.建立并完善公共安全管理體系

一是本著突出緊急救助，健全救災(zāi)應(yīng)急機(jī)制的原則，在整合民政部救災(zāi)救濟(jì)司、國家抗旱防汛指揮部、公安部消防管理局和國家地震局行政職能的基礎(chǔ)上，組建國家緊急事務(wù)管理署，統(tǒng)一管理自然災(zāi)害、人為災(zāi)害的緊急救援救濟(jì)工作，建立有中國特色的民防體系，增強(qiáng)政府應(yīng)對突發(fā)危機(jī)事件、確保社會穩(wěn)定的能力。國家緊急事務(wù)管理署應(yīng)是一支擁有專門技能和裝備的行動力量，其職能除了實(shí)施緊急救援和救助外，還應(yīng)承擔(dān)防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)的相關(guān)研究、培訓(xùn)和國際交流與合作事宜。二是本著平戰(zhàn)結(jié)合、節(jié)約資源、快速反應(yīng)的原則，以現(xiàn)行的國防動員體制為依托，將國家為應(yīng)對戰(zhàn)爭而建立的國防動員體制與公共安全危機(jī)應(yīng)急體制合二為一，構(gòu)建綜合性的國家公共安全應(yīng)急體制。這種體制應(yīng)具備平戰(zhàn)結(jié)合的特點(diǎn)和應(yīng)戰(zhàn)、應(yīng)急的雙重功能，既能在戰(zhàn)時進(jìn)行戰(zhàn)爭動員，又能在平時進(jìn)行搶險(xiǎn)救災(zāi)，處理公共安全危機(jī)。構(gòu)建這種機(jī)制，可避免機(jī)構(gòu)的重復(fù)建設(shè)和國家行政資源的浪費(fèi)，也有利于提高處理危機(jī)的反應(yīng)速度。目前，應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)合二而一的世界各國的普遍做法，比如美國的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署，其前身就是國防動員局，在“9·11”事件發(fā)生后，該機(jī)構(gòu)發(fā)揮了國家應(yīng)急中心的重大作用。三是本著整合資源，統(tǒng)一管理的原則，進(jìn)一步擴(kuò)大公共安全管理機(jī)構(gòu)的職能范圍，組建國家公共安全管理和救濟(jì)部，全面管理各類自然災(zāi)害和人為災(zāi)害的防災(zāi)、減災(zāi)、備災(zāi)、緊急響應(yīng)和救援以及災(zāi)后恢復(fù)重建工作。公共安全管理體制的構(gòu)建關(guān)系到防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)工作的成敗，是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)必須提前謀劃、遲早實(shí)施、重點(diǎn)發(fā)展的減災(zāi)工程。在未來的公共安全管理中，誰重視了公共安全體制的建設(shè)，誰就會在同災(zāi)害的生死搏斗中贏得主動權(quán)。

2.建立健全應(yīng)急工作體制、機(jī)制與法律和制度

在黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持分級管理、分級響應(yīng)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的原則，建立健全集中統(tǒng)一、堅(jiān)強(qiáng)有力的指揮機(jī)構(gòu)；發(fā)揮我們黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，形成強(qiáng)大的社會動員體系；建立健全以事發(fā)地黨委和政府為主，有關(guān)部門和相關(guān)地區(qū)協(xié)調(diào)配合的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制；建立健全應(yīng)急處置的專業(yè)救援隊(duì)伍、專家咨詢隊(duì)伍，充分發(fā)揮人民解放軍、武警和預(yù)備役民兵的重要作用。同時要建立健全社會預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急體制。包括建立健全監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急資源配置與征用機(jī)制、獎懲機(jī)制和社會治安綜合治理、城鄉(xiāng)社會管理機(jī)制等，真正使突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置逐步走向規(guī)范化、制度化、法制化軌道。同時，為了維護(hù)長期穩(wěn)定的公共安全局面，防止重大災(zāi)難事故的發(fā)生，必須建立和完善公共安全的法律體系。除了進(jìn)一步完善安全生產(chǎn)法規(guī)、交通法規(guī)、食品衛(wèi)生法、衛(wèi)生防疫法、環(huán)境保護(hù)法和產(chǎn)品質(zhì)量法等法規(guī)制度之外，還要建立公共秩序法、反恐怖主義法和社會緊急狀態(tài)法等法規(guī)。在這些法規(guī)之上，建立公共安全法，以法律總則的形式規(guī)范和統(tǒng)轄各項(xiàng)分類法規(guī)。只有這樣，才能改變過去那種災(zāi)難事件頻頻發(fā)生，遇到災(zāi)難事件爆發(fā)慌忙應(yīng)對，處理事故缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和制度約束的被動局面。

3.建立國家公共安全保障體系

由于公共安全問題涉及社會各個領(lǐng)域，情況紛紜復(fù)雜，影響面極大，所以單靠某幾個政府部門，或者依靠臨時組織起來的事故處理小組來解決公共問題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這就需要建立以中央政府為最高指揮部，各專業(yè)部門為骨干力量，全社會共同參與的國家公共安全保障體系。這個體系應(yīng)該包括公共安全信息監(jiān)測預(yù)警體系、公共安全緊急狀態(tài)指揮體系、公共安全基金體系和公共安全物資儲備體系、公共安全專家顧問體系、公共安全信息傳播體系等等。公共安全保障工作所涉及的部門除了國家安全部門、公安部門之外，還要涉及到環(huán)境保護(hù)部門、公共衛(wèi)生部門、安全生產(chǎn)部門、質(zhì)量監(jiān)督部門和交通部門等。各地方政府也要建立相應(yīng)的公共安全保障體系，在預(yù)防和處理公共安全危機(jī)的工作中，要堅(jiān)決服從中央政府的統(tǒng)一部署和指揮，同時要深入基層深入群眾，調(diào)查研究，消滅隱患。