立法社會救助

中國超過1億人需要不同類型的社會救助，但目前投入總體不足，且政出多門，不能形成合力，亟須從立法層次予以規范

目前中國以最低生活保障制度為核心的社會救助體系已逐步建立。關鍵問題是投入總體不足，預算難以制度化、規范化

隨著《社會救助法》進入立法程序，涉及中國1億多人的社會救助，將獲得穩定而持續的財政保障。

8月15日晚，國務院法制辦全文公布了《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”），向社會公開征求意見。這是中國首次為構建社會救助體系立法。

所謂“社會救助”，是指政府和社會對不能自食其力的公民給予的物質幫助和服務。中國的社會救助體系，以城鄉居民低保為核心，還包括醫療救助、教育救助等專項救助、自然災害救助、臨時救助、流浪乞討人員救助等。在中國，目前有超過1億人需要不同類型的社會救助。

但目前，各級財政的社會救助投入總體不足，預算投入不能制度化、規范化，一些地方有限的投入還不能有效使用。加上社會救助投入部門分割，政出多門，不能形成合力。這些都亟須從立法層次予以規范。

此次公布的“征求意見稿”，對社會救助的基本原則、資金保障、救助標準以及法律責任等都有所規范，其中最為引人注目的是各級財政對社會救助投入的條款。

“征求意見稿”明確提出，“地方各級政府”應把社會救助所需資金“列入財政預算，專項管理，專款專用”。但對于中央財政如何投入，缺乏明確規定，只是在第九條中籠統表述“對財政困難的地區和遭受特大自然災害的地區，中央財政按照規定給予適當補助”。

由于“征求意見稿”未能明確中央和地方在社會救助投入上的分擔比例，加上對社會救助管理體制的部門分割也沒有作出具有突破性的制度安排，公共政策學者普遍認為，該法有助于強化社會救助的投入，但對整個社會救助體系的完善意義有限。

據《財經》記者了解，此次征求意見至9月8日結束。按照立法程序，征求意見稿進一步修改完善后，形成《社會救助法（草案）》，經國務院常務會議審議通過后才能正式作為立法議案提交全國人大常委會審議。該法律的出臺顯然還有待時日。

救助對象過億

“征求意見稿”明確指出，各級政府、企事業單位、社會團體、慈善機構、家庭和個人等均可作為中國社會救助的主體。但從國際經驗看，各級政府無疑是社會救助責無旁貸的埋單人和責任人。

中國目前究竟有多少人需要社會救助？據民政部統計，截至2007年底，全國農村貧困人口存量為4320萬人，城市低保對象穩定在2271萬人；此外，每年還有大約3000多萬災民。由此，民政部低保司官員坦言，目前納入社會救助體系的人數超出1.3億人，獲得經常性救助的有5000多萬人。

全國超1億人的救助對象，主要分布在城市和農村兩大部分。其中，城市的社會救助體系相對健全。1998年國有企業改革后，大量的城鎮下崗職工大多被納入城市低保體系。近年來城市低保對象基本穩定在2000萬人以上。

民政部副部長姜力8月15日在新聞發布會上介紹，截至2008年6月，全國共有2268萬城鎮居民享有最低生活保障。從全國平均看，城市低保的標準為每人每月208元，目前基本實現了“應保盡保”。

但是，除了納入城市低保的人口，城市還有一些低收入人口需要醫療等專項救助和臨時救助。同時，全國還有15萬未成年流浪乞討人員，也需要給予必要的救助。

在農村，應納入社會救助體系的人口更多。據民政部低保司提供的材料，截至2007年底，全國農村低保對象已達3451.9萬人。但專家指出這并非中國農村救助對象的全部，甚至可能不足應救助農村人口的一半。

這是因為，上述低保人數統計并不包括570多萬農村“五保戶”（所謂保吃、穿、住、醫、葬等五項，實際上高于低保標準）。此外，農村還有40％以上的“五保戶”沒有納入救助體系。這意味著，中國需要救助的“五保戶”可能高達1000多萬人。

同樣，上述農村低保統計也不包括現有的農村“貧困人口”。據國務院扶貧辦統計，截至2007年底，中國的“絕對貧困人口”還有1479萬。如果把貧困線提高至年人均收入1067元，中國的貧困人口還要增加2841萬。而如果按世界銀行“每天人均1美元”的貧困線計算，中國的貧困人口可能超過1億人。

重在“財政保障”

近年來，中國社會救助體系進步明顯。1997年9月，國務院發布《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市最低生活保障制度從此建立。2007年，國務院又出臺了《關于在全國建立和完善農村最低生活保障制度的意見》，農村低保制度正式“破題”。

至此，中國在城鄉已初步建立低保制度的框架。2007年，中國各級政府對城市低保的投入為275億元，其中中央財政投入160億元。另據2008年中央財政預算方案，中央財政用于農村低保的投入為90億元。

目前中國以最低生活保障制度為核心，包括農村“五保戶”供養、低收入家庭專項救助、自然災害救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助等的社會救助體系已逐步建立。關鍵問題是投入總體不足，預算難以制度化、規范化。

但是，中國享有經常性救助的人群只有5000多萬，不足中國總人口的4％。中國社會救助投入卻遠低于國際平均水平。據民政部門統計，2001至2004年，中國的社會救助投入占各級財政支出的比例均不足1％，占當年GDP的比例不足0.2％，是世界上該項投入比例最低的國家之一。

同時，在一些地方，受經濟發展水平的制約，加上財政支出結構不合理，地方政府并未把社會救助經費納入當年財政預算。有的地方即使列入預算，實際執行中投入的缺口也較大，救助投入也缺乏法律的“硬約束”。

財政投入偏少，結果就是社會救助標準偏低。以農村低保為例，截至2007年底，中國各級政府農村低保資金共計投入104.1億元，平均標準為每人每年840元，實際上人均每月只有37元，同時，主責此事的民政部低保司也坦承，農村低保還未實現“應保盡保”。

正基于此，此次“征求意見稿”明確，社會救助制度的原則是“與經濟社會發展水平相適應”、“與其他社會保障制度相銜接”、“保障基本生活”，同時“鼓勵勞動自救”。這顯然是一個基于現實財力的制度安排。

“征求意見稿”第九條指出，“社會救助所需資金，由地方各級人民政府列入財政預算，專項管理，專款專用；對財政困難的地區和遭受特大自然災害的地區，中央財政按照規定給予適當補助。”

這意味著中央財政對社會救助只承擔“適當補助”責任。

記者采訪中，一些專家就認為，在中國現有體制下，中央政府應該承擔更多的社會救助投入。而民政部官員則認為，目前社會救助的要害就在于財政投入總體偏少，不敷所需。

有學者指出，各級政府是社會救助的責任主體，必須逐步加大財政的投入，并建立科學合理的財政投入機制。對于經常性救助項目，財政應當確定一個相對合理的投入比例，實行剛性約束。對于臨時性救助項目，應結合各類突發事件應急方案，及時安排。

更重要的是，除了各級地方財政投入的法律保障，中央財政投入也需要必要的法律約束，來調動各級地方政府的積極性。

“九龍治水”之憂

除了投入不足，中國的社會救助還存在多頭管理、資金分割的弊端。雖然目前各地政府也試圖對社會救助實行統一領導，如建立社會救助工作委員會等，但實踐中多頭管理、條塊分割、資源分散、效率低下等問題依然存在。

民政部資料顯示，社會救助管理部門分割主要表現為：各有關政府部門根據職能分別設立機構和配備人員，分別開展相應的社會救助。“誰出政策誰做事，誰募集資金誰使用”，既沒有做到“籌集和支出分離”，也沒有公開收支詳情，接受社會監督。

南開大學社會工作與社會政策系講師鄭飛北博士對《財經》記者指出，目前，農村老年人救助和優撫救濟屬民政部門負責，司法救助由司法部門負責，教育救助則由教育部承擔，一些臨時救助如對流浪乞討人員救助還有公安部門在做。這種“九龍治水”體制使社會救助難以形成合力。

同時，承擔救助責任的各個部門之間也缺乏經常化、制度化的溝通協調機制，相關的救助政策銜接不夠、信息溝通不靈、標準難以統一、針對性不強以及申請程序復雜等問題，妨礙了社會救助取得實效。

民政部門當然期望通過立法一舉解決上述問題，但也認識到，在當前政府體制約束下并不可能。此次“征求意見稿”第六條規定：“國務院民政部門主管全國的社會救助工作，財政、教育、衛生、住房和城鄉建設等部門在各自職責范圍內管理相應的社會救助工作。”

對此，鄭飛北博士認為，“征求意見稿”明確了民政部門是社會救助的主管部門，這將有利于明確社會救助的行政責任，具有積極意義。但“征求意見稿”對其他部門的專項救助如何與民政部門協調、銜接等問題依然回避，這凸現了在當代中國制定一個良好的社會政策的困難。

如何“瞄準”受助對象，一直是社會救助的難點。社會學者認為，社會救助服務的提供，首先取決于救助對象的準確定位。但上述部門分割、多頭管理，事實上使得各類救助資金很難“瞄準”救助對象，降低了資金使用效率。

學者分析稱，目前中國每年新增勞動力1000萬左右，這些人并非全都能就業。與此同時，中國“零就業”家庭大范圍存在。加上社會保險體系覆蓋面低，隨著社會老齡化的加速，社會救助的壓力日漸凸顯。

學者指出，要真正理順中國的社會救助體制，做到救助的“應保盡保”，就應該加快行政管理體制改革，理順政府部門的關系，整合社會救助的職能。同時按照相對客觀的標準去測算救助的財政投入，由中央和地方共同談判，以確定一個更合理的分擔比例。■