淺議問責制在會計監督中的應用

[摘 要] 本文對問責制在會計監督中的應用作了詳細的論述，志在呼吁建立一種監督者也要被監督的逆向追索機制，提出“每一次會計檢查，既是對被查單位的檢查，又是對上一次檢查組的檢查。如果上一個檢查組未檢查出問題，或查出問題不報告，使問題被掩蓋，而在今后的檢查中又被查了出來，就要追索上一次檢查者的責任” ，主張“有權必有責，權責必對等”。

[關鍵詞] 問責制 會計監督

2003年3月，中國遭遇了“非典”危機的考驗。中央果斷采取措施，對一些相關的領導人員進行了嚴肅查處，追究官員責任，問責制開始走入國人視野。幾年來，國務院及地方政府，對那些在重大安全事故、礦難以及其他事件中失職、玩忽職守等的官員，進行嚴厲的行政問責。2007年4月14日，邯鄲市農業銀行金庫發生一起特大盜竊案，被盜現金人民幣近5100萬元。犯罪嫌疑人任曉峰、馬向景已被逮捕歸案。中國農業銀行總行責令河北省分行行長瞿建耀引咎辭職；對主管會計工作的副行長鄧振國、主管保衛工作的紀委書記徐躍生予以免職；邯鄲分行現金管理中心在崗員工下崗接受審查。同時受到免職處理的還有邯鄲分行行長、主管會計的副行長以及主管保衛工作的副行長、邯鄲分行現金管理中心正、副主任等一系列責任人。這一案件雖然發生在基層行，但卻追訴了上級管理行相關人員的責任，這是問責制在經濟管理中的一個典型運用。問責制，在實踐中已經顯現出重要的作用。

一、問責制的內涵

所謂“問責制”，是指對政府及其責任人的一切行為和后果都必須而且能夠追究責任的制度，其實質是通過各種形式的責任約束，限制和規范政府權力和責任人行為，最終達到權為民所用的目的。從“過問”的角度看，是在我國現有的紀律監督和法律監督之外開辟的第三條監督通道；從“追責”的角度看，是在現有的法律責任和道德責任之外加上了第三種政治責任。實行“責任追究制”，就是在一定程度上加大負責人的違規成本，增加威懾力，從而規范其行為，促使其更負責，更科學地行使手中的權力，也迫使一些想以手中權力做幕后交易，錯誤決策的人員有所顧忌。 它是一種建立在法律制度基礎之上的、內部監督與外部監督相結合的制度。

二、問責制在各層級會計監督中的應用

會計監督引入問責制，目的是對會計監督作必要的補充，是會計監督制度落到實處的重要保證。新《會計法》構建了單位內部監督、國家監督及社會監督三位一體的會計監督模式。下面分別討論問責制在這三個層次的會計監督中應用的具體問題。

1.國家監督中問責制的應用

國家監督主要是指財政、審計、稅務、各行業監管委員會等有關部門依據法律、行政法規的規定和部門的職責權限，對有關單位的會計行為和會計資料所進行的監督檢查，是我國會計監督體系的主導。國家監督職能落實的如何直接關系到會計監督作用的發揮。因此加強國家監督的強有力的措施就是引入問責制。國家賦予財政、審計、稅務、各行業監管委員會等部門對會計工作的監督權和行政處罰權。這些監督部門就要嚴格執法，嚴肅查處弄虛作假行為，把處理事務與處理責任人結合起來，追究責任人的責任，徹底改變過去對違法違紀單位和部門對事不對人，違法單位交錢了事，責任人安然無恙，違法成本低廉，違法問題屢查屢犯的局面。

在國家監督中引入問責制，不僅要追問被監督單位有關人員的責任，同樣也要追究監督者的責任。會計監督是通過法規制度的制訂、執行和監察三個環節進行的。在法規的制訂環節，由于我國改革步伐較快，新舊制度的交替比較頻繁，形成了新舊法規制度的“真空地帶”，有的法規已經滯后，而有些法規并不完善有疏漏，這種情況下造成的法規制度對會計行為約束不力，會計監督職能弱化的后果，有其客觀歷史性，不便問責。在法規制度的執行環節，法規制度靠各單位的會計部門和會計人員來執行。但由于會計人員具有既代表國家行使所有權的監督又代表企業行使經營管理權的監督雙重責任，在國家與企業利益發生沖突時，會計人員很可能首先考慮自己所在企業的利益，利用法規制度中的漏洞，甚至采用各種違規手段來維護企業利益，這種情況下導致會計監督職能弱化的后果，就要由財政、審計、稅務、人民銀行等部門行使國家監督職權，追究有關單位和有關責任人的責任。在法規制度的監察環節，過去對違法違紀單位往往是交錢了事，甚至睜只眼閉只眼，責任人不被追究，違法成本低廉，違法問題屢查屢犯。究其原因是沒有形成對監督者反監督的機制，使國家監督只是形式主義。引入問責制，正是要解決這個問題。每一次會計檢查，既是對被查單位的檢查，又是對上一次檢查組的檢查。如果哪個檢查組對被查對象“手下留情”，或由于責任心不強未檢查出被查對象的違法行為，使違法者在此次檢查中逃脫法律制裁，而在今后的檢查又被查了出來，就要追索上一次監督者的責任，使監督者既要本著高度的責任心，自覺加強學習，提高業務水平，煉就一雙火眼金睛，去做好會計監督工作，又要提高執業道德水平，不敢做老好人。這種逆向追索機制正是問責制的威力所在，不管在哪個層次的會計監督中都要發揮作用，使老好人無處遁形。

2.社會監督中問責制的應用

社會監督不力是造成當前會計監督弱化的外部原因。根據國際慣例，管理企業的財務活動要交給社會監督，即交給那些具有“經濟警察”作用的注冊會計師進行監督。但當前我國的會計師事務所由于體制原因、執業標準、人員素質、執業環境等問題，使社會監督作用無法正常發揮。最典型的是上市公司財務報表的造假問題。最近，一個叫夏草的財務研究者，在他個人博客上發表報告，認為有10家在上海證交所上市的公司，在2007年年度報告中涉嫌虛假信息披露、粉飾財務數據等問題，造假數額最高的達到數10億元，最低者也在億元以上。在央視日前播出的《經濟半小時》節目中，夏草說自己從1500多家上市公司隨機選擇了200多家公司的年報進行分析，從中找出了10家有問題的公司。

上市公司要接受社會公眾監督，尚且對造假樂此不疲，其他經濟單位的造假現象就更多了。要揭露公司可能存在的造假行為，不僅需要監管部門提高監管水平，更需要動員社會力量，建立起“全民性”的監管網絡，使造假行為無可遁形。

財務報告的審計權交給了會計師事務所，會計師事務所又是由公司出錢聘請的，這種制度很容易使雙方達成利益共謀，從而共同制造侵害投資者利益的陷阱。因此，市場需要有像夏草這樣，擺脫了與上市公司存在利益鏈條束縛的獨立研究者，他們應該成為會計社會監督的重要組成部分。回顧以往揭露的一些造假公司，如藍田、銀廣夏等，也都是由獨立研究者首先發現問題，才最終使其原形畢露的。但是，像夏草這樣的研究者，畢竟又不是市場的執法者，他們的研究報告只是為證監部門提供了有針對性的線索，證監部門完全可以按圖索驥，對這些公司展開調查，拿出令人信服的結論。果然是造假，就要追究上市公司和會計師事務所的責任。

3.內部監督中問責制的應用

在單位內部，會計責任是按照職能分工進行分解的。《會計準則》明確規定，單位領導對本單位會計信息的真實性和完整性負全責，具體的會計工作又是由會計部門來完成，所以具體的責任又要落實到會計部門及其各崗位相關人員。會計記賬規則是“有借必有貸，借貸必相等”，那么在工作中，當錯誤發生時，追究責任也要遵循“有權必有責，權責必對等”的規則，這是不難理解的。實行“問責制”更加明確了與其權力發揮相對應的責任追究或承擔機制，以及“有權必有責，用權受監督”，“人人要負責，事事有人負責”的權責意識。把權力與責任緊緊聯系在一起，有利于從會計人員到各級領導在行使權力時，有一種壓力感，一種責任心，從而及時反省自我及企業行為，減少和避免因內部會計控制不完善而引起的損失，或者在損失發生時得到及時的制止和彌補。

三、會計監督中引入問責制需解決的問題

1.何事需要問責

總體來說，在財務會計工作中違規操作，違反黨和國家的財經紀律的都應當追究責任。小到日常工作失誤，只是違反單位內部制度規定，未造成大的影響和損失的，應該在績效考核中有所體現。大到違反黨和國家的財經紀律，造成大的影響和損失，就要追究相關責任人的責任，按違反財經紀律處罰辦法進行問責。

2.誰應該被問責

由于財會工作的特殊性，一件事故責任，不僅僅涉及一個人。從橫向看，一般都設置崗位互相制約，一筆經濟業務往往不是一個人獨立完成；從縱向看，一般獨立法人單位，從最底層的財會工作人員到最高領導至少有5級，而實行一級法人制度的中央企業如銀行，從總行到各分支機構營業網點的柜臺一線人員要有10級以上，還未包括行業監管部門。也就是說，當發生經濟責任甚至刑事責任時，要追究哪些人的責任，追究到哪一級別的責任呢？這就要遵循“有權必有責，權責必對等”的規則。下面通過個案來討論這個問題。

以文章開頭提到的邯鄲市農業銀行金庫特大盜竊案為例（此案業已結案，在此引用僅作理論探討，并不針對任何人。雖然此案已超出會計監督的范圍，但對討論問責制在會計監督中的應用仍有幫助——筆者注）。此案中，中國××銀行總行責令河北省分行行長瞿××引咎辭職，亦即本案的問責，僅到省級行長為止。張××副行長涉嫌瀆職犯罪被刑事拘留，依據是2004年12月至2006年底，邯鄲農行成立直屬營業部接收金庫及組建現金管理中心以來，張××作為主管金庫的副行長，未依照《中國農業銀行河北省分行現金業務操作規程》中關于“主管行長每半年至少進行一次全面查庫”的規定，履行對金庫的查庫管理職責。在長達兩年多的時間內，張未組織進行過查庫，也從未有查庫記錄。該行規定省級分行“主管行長每半年至少進行一次全面查庫”，那么總行級的主管行長要不要每年進行一次全面查庫呢，在長達兩年多的時間內，總行有沒有人來查過庫？

這里強調的是權責對等原則。不是一出事，就不管三七二十一搞誅連九族。多大的事，該由哪一級負責，應該是很明確的。各層級對人事任免、貸款審批、費用開支等都有明確的權限設置，總之，各級都有權，只是大小不同，有個限度。據知，有的銀行5000萬元以上的貸款就要總行批，有的還要高一些，也有的低一些。那么，有權就該有責，5100萬元被盜，天文數字了，該負責任的只是省級分行以下的有關人員嗎？

除了權責對等原則，還有事件發生的時間跨度和責任人該承擔責任的期限問題需要討論。假設本案發生在張副行長主管金庫工作半年內，當然不會追究他的瀆職罪，最多是負有主要領導責任，免職就有了交代了。問題是，案件發生在張副行長分主管金庫工作二年了，二年內張副行長應該全面查庫4次，可他一次也沒查，追究他瀆職罪，活該。然而，還要考問，張副行長每半年要全面查庫一次，依此類推，比張副行長大一級的可一年查庫一次，大二級的一年半或二年查庫一次總應該吧？可事實上有這樣規定了嗎？沒有。是制度的漏洞，還是制度只管下不管上？問責制要求還要有人對張副行長的履責情況進行監督檢查，而沒有履行這種監督檢查職能的也要被追究相應的責任。這就是問責制的核心——一追到底，這個底在哪里？權之所在，責之所承！

3.由誰來問責

明確問責主體。再好的制度辦法，沒有人認真貫徹執行等于空談。問責往往取決于領導人的意愿和意志，由最高行政領導確定是否要問責，最高領導重視了，問責就進入實踐，其力度也大，最高領導有其他考慮了，問責就會退而變成次要工作，力度下降，有時候甚至是停止運作。

與有權力的行政領導人相比，需要承擔責任的人員，往往是下級，在問責過程中，往往處于十分消極被動的地位。而一旦上下級之間、監督者與被監督者之間形成了利益同盟，就會出現問責主體缺位。

解決問責主體缺位問題，需要割斷“問”與被“問”之間的利益關系。

參考文獻:

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