試論主權財富基金的國際立法及中國的對策

[摘 要] 隨著全球金融資本不斷吸收來自主權財富基金的資金，國際社會開始圍繞主權財富基金這個特殊投資載體進行各種形式的立法努力，或展開相關的立法研究。迄今為止，這些國際立法努力絕大部分尚未形成正式的立法文件。但是，關注這些國際性的立法活動和研究動態，并去努力適應這些立法趨勢，對于起步中的中國的主權財富基金，無疑是具有重要的戰略意義和現實意義的。

[關鍵詞] 主權財富基金 國際立法 對策

一、與主權財富基金有關的國際立法

1.IMF框架下的立法。2008年5月1日，國際貨幣基金組織（IMF）設立了主權財富基金國際工作組，以由該工作組在2008年10月之前形成關注主權財富基金投資行為和目標的準則。IMF希望自己制定的行為準則有助于提高主權財富基金的專業性，使它們能像私有投資基金那樣運作。準則中的一些內容涉及投資策略的制定，以及確保主權財富基金的投資決策符合其投資策略。還有一部分內容涉及主權財富基金的結構（對基金的監事會和管理購買行為的委員會都有明文規定）。IMF還將就應披露何種金融信息、向哪些機構披露，以及披露的頻率提出建議。

2.WTO框架下的立法。華盛頓智庫彼得森國際經濟研究所的高級研究員阿文德·薩勃拉曼尼亞(Arvind Subramanian)建議，應由世界貿易組織(WTO)制定強制主權財富基金遵守的行為準則。他認為，現有WTO法律框架下關于國際直接投資的多邊立法已經能夠部分涵蓋主權財富基金所進行的投資，尤其是《服務貿易總協定》就可以被認為已經涉及到了主權財富基金對服務業的投資。比如，美國關于GATS的承諾表中列明，政府所有或控制的保險公司(無論來自美國或其他國家)均不得在美國大部分州開展營業，不允許外國政府擁有25%股權以上的公司持有廣播或電視執照。在此基礎下，在WTO框架下開展主權財富基金的立法，就無須對現有法律制度進行大的變革。

應該看到，盡管經過多年的研究和談判，在WTO框架下制訂新的多邊投資協議的時機至今仍未成熟。因此筆者認為，從現實性考慮，由于主權財富基金受到關注還只是近兩年的事情，各國之前對這一問題的討論及各方面的理論準備尚很不充分，要在WTO框架下展開關于主權財富基金的多邊立法，則似乎是一件更加遙遠的事情。但是，由于WTO在當今所有國際經濟組織中具有最為進步的爭端解決機制和執行機制，最終國際社會在WTO框架下開始圍繞主權財富基金進行多邊立法探索也并非不可能。WTO規則下的市場準入、非歧視原則等，如果能成功適用于主權財富基金，也確實將為主權財富基金的發展創造良好的投資環境。

3.OECD框架下的立法。與IMF擬制定的行為準則主要針對主權財富基金本身的運作不同，經濟合作與發展組織(OECD)關于主權財富基金的立法則立足于規范投資東道國接受主權財富的角度，并主要遵循四條基本原則：(1)避免保護主義，無論投資者是否將在被投資公司中擁有控制權，東道國均不應為投資設置投資壁壘；(2)建立公平、透明的投資框架、投資政策和程序，尤其是關于國家安全影響的評判，應當是公開、精確、非歧視并具有可預見性的；(3)尊重投資者的決定，東道國不應對投資者如何投資指手畫腳，而將如何對投資資產進行分配的決定權留給主權財富基金的管理者；(4)平等對待投資者，在稅收待遇、監管等方面不應在國內和外國公司之間形成歧視。

二、中國應對主權財富基金國際立法的對策

目前無論是國際還是國內，對于是否需要主權財富基金的國際立法尚存在爭議，比如，中國投資有限責任公司副總經理兼首席風險長汪建熙曾回應道，國際社會提出的行為守則建議是“不公平的”。他還表示，“不需要外界告訴我們應該如何去做。”面對當前國際上圍繞主權財富基金所進行的國際立法形勢，對于我國來說最為關鍵的問題不在于是否需要主權財富基金國際立法，而在于如何才能從我國利益出發，更好地參與主權財富基金國際立法。中國已被列為2008年5月1日成立的IMF主權財富基金國際工作組的成員之一，這必將有利于中國參與主權財富基金國際立法的進程。

1.推動多邊立法、限制單邊立法。相對于多邊立法，主權財富基金的單邊立法至少存在著以下兩點明顯弊端：(1)單邊更容易體現投資東道國的保護主義傾向；(2)由于不同投資東道國之間的單邊立法是分別進行、互不干涉的，不同東道國對于主權財富基金可能會施加不同的標準，主權財富基金為了適應或遵守不同國家的規定，必然會造成不必要的合規成本。

因此，面對不可避免的針對主權財富基金的國際立法趨勢，我們的基本態度應是，這種立法應盡可能地置于多邊框架下進行，并且多邊框架下的立法應確保主要利益方的廣泛參與，反對少數國家把持有關的國際立法場所。

2.尊重各國國情、保持行為準則的靈活性和原則性。由于主權財富基金本身的類型、目的可能存在差異，建立主權財富基金的各國之間在政治體制、法律體制、運營能力等方面都存在差異，在制定主權行為準則的過程中，我們應防止這種準則的規定過于具體、僵硬。比如，對于呼吁最多的主權財富基金透明度的問題，一方面，我們承認主權財富基金應逐步提高信息披露水平，增強透明度；另一方面，對于一些剛剛起步的主權財富基金，他們的信息披露將受到市場條件的限制，對他們不切實際的要求將引起市場波動。因此，透明度原則對于主權財富基金來說，應更多是一種原則性、漸進性的要求。因此，我們應在參與多邊立法活動的過程中堅持保持行為準則的原則性和靈活性，防止相關國際立法脫離各國具體實際，或強行要求各國達到特定的具體標準。

參考文獻:

[1]Arvind Subramanian and Aaditya Mattoo， Currency Undervaluation and Sovereign Wealth Fund: A New Role for the World Trade Organization， Center for Global Development Working Paper Number 142 (February 2008)

[2]Robert M. Kimmitt， Public Footprints in Private Markets – Sovereign Wealth Funds and the World Economy， Foreign Affaires (January/February 2008)

[3]Victoria Ruan， China’s Investment Fund Pushes Back， Wall Street Journal (March 7， 2008)

[4]International Working Group of Sovereign Wealth Funds is Established to Facilitate Work on Voluntary Principles， IMF Press Release No. 08/97， available at http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2008/pr0897.htm (May 1， 2008)

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