中國(guó)旅游發(fā)展筆談

王 健：旅游立法是社會(huì)立法而不是行業(yè)立法

羅明義：關(guān)于建立健全我國(guó)旅游政策的思考

師守祥：基本概念的明晰是旅游立法的基礎(chǔ)

鄭 晶：艱難的旅游監(jiān)管

劉春濟(jì)高靜：《旅游法規(guī)》在旅游管理本科專業(yè)課程中的生存空間

王朝輝：構(gòu)建飯店行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策與法律環(huán)境

旅游立法是社會(huì)立法而不是行業(yè)立法

王 健

(南開(kāi)大學(xué)旅游學(xué)系，天津300071)

一、從旅游糾紛解決難的現(xiàn)象說(shuō)起

隨著廣大旅游者自我保護(hù)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，各類旅游糾紛也在不斷增多，對(duì)旅游糾紛的解決大體上是通過(guò)3種途徑：①旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者自行協(xié)商解決；②通過(guò)各級(jí)旅游局所設(shè)的糾紛受理機(jī)構(gòu)調(diào)解或行政裁決；③通過(guò)法院的訴訟程序解決。其中，行政解決和司法解決長(zhǎng)期以來(lái)始終面臨兩個(gè)突出困難：其一，受理機(jī)構(gòu)在解決糾紛時(shí)經(jīng)常缺乏直接的法律依據(jù)，因此，只能采用一種變通的辦法，即通過(guò)比附援引，尋找一個(gè)與案情最相接近的法律規(guī)定作為糾紛解決的依據(jù)。也有的受理機(jī)構(gòu)索性避開(kāi)法律依據(jù)這一難題，按照某些通行的原則或根據(jù)具體案情進(jìn)行調(diào)解。然而事實(shí)表明，這些變通做法經(jīng)常難以使糾紛得到妥善解決，不利于有關(guān)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。其二，某些旅游經(jīng)營(yíng)者不屬于旅游行政主管機(jī)構(gòu)的管轄范圍，無(wú)法通過(guò)旅游投訴的行政方法解決，而法院又經(jīng)常不將旅游糾紛作為審理重點(diǎn)，沒(méi)能給予足夠的重視，使蒙受損害的旅游者投訴無(wú)門。這就使我們想到一個(gè)問(wèn)題：改革開(kāi)放以后的中國(guó)旅游事業(yè)已經(jīng)走過(guò)了30年的歷程，中國(guó)的法制建設(shè)，包括旅游法制建設(shè)也走過(guò)了近30年的歷程，旅游法規(guī)和行政規(guī)章也頒布了上百項(xiàng)，為什么在旅游糾紛解決的效率上仍然徘徊不前?

二、中國(guó)旅游立法工作歷程及其存在的問(wèn)題

事實(shí)上，中國(guó)的旅游立法工作開(kāi)展得并不算晚，幾乎是和旅游業(yè)的起步同時(shí)，中國(guó)的旅游立法大體上經(jīng)歷了3個(gè)階段：①最初將主要精力放在旅游基本法的制定工作上。②至20世紀(jì)80年代中期，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為在中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展尚不充分的情況下制定旅游基本法條件還不成熟。于是轉(zhuǎn)變了立法思路，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向旅游行業(yè)具體管理法規(guī)的制定上。作為其成果，從1985年《旅行社管理暫行條例》開(kāi)始，有一批旅游法規(guī)和行政規(guī)章相繼出臺(tái)。③后來(lái)到了90年代中后期，旅游基本法的制定工作又重新被提上議事日程，不過(guò)至今未能頒布實(shí)施。

如果對(duì)已經(jīng)頒布實(shí)施的旅游法規(guī)和行政規(guī)章進(jìn)行認(rèn)真分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)非常明顯的問(wèn)題，確切地說(shuō)，是一個(gè)非常明顯的缺陷，即我們的立法著眼點(diǎn)始終局限于旅游行業(yè)，我們?cè)O(shè)置的機(jī)構(gòu)、采取的措施始終偏重政府對(duì)旅游行業(yè)的管理。法規(guī)和行政規(guī)章調(diào)整的重點(diǎn)對(duì)象始終是政府旅游主管機(jī)構(gòu)與其管轄的各類旅游企業(yè)之間的縱向社會(huì)關(guān)系。而對(duì)大量發(fā)生的、以旅游活動(dòng)主體旅游者為核心生成的橫向社會(huì)關(guān)系始終未能作為調(diào)整重點(diǎn)。在這種情況下，各類旅游糾紛的解決缺乏直接的法律依據(jù)就不足為奇了。

三、旅游立法是社會(huì)立法而不是行業(yè)立法

這個(gè)問(wèn)題要從旅游的基本屬性說(shuō)起，按照AIEST定義，旅游是非定居者的旅行和暫時(shí)停留而引起的各種現(xiàn)象和關(guān)系的總和。這些人不會(huì)導(dǎo)致定居，也不會(huì)從事任何賺錢的活動(dòng)。AIEST定義告訴我們，旅游是一種范圍十分廣泛的綜合性的社會(huì)現(xiàn)象。旅游的基本屬性決定旅游引起的社會(huì)關(guān)系的特點(diǎn)：其范圍不限于旅游行業(yè)，會(huì)涉及社會(huì)的各個(gè)方面。其性質(zhì)也不限于經(jīng)濟(jì)關(guān)系，事實(shí)上，更重要的是一種社會(huì)文化關(guān)系。由旅游活動(dòng)引起的社會(huì)關(guān)系既包括縱向關(guān)系也包括橫向關(guān)系，而大量發(fā)生的且更重要的是橫向關(guān)系。

旅游社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)決定旅游立法的性質(zhì)。旅游立法應(yīng)當(dāng)是社會(huì)立法而不是行業(yè)立法。其調(diào)整范圍是整個(gè)社會(huì)而不是某一個(gè)行業(yè)。事實(shí)上，隨著中國(guó)國(guó)民生活水平的提高，旅游正在成為生活中一個(gè)不可或缺的組成部分，由旅游而引起的各種關(guān)系遍及全社會(huì)。所以，旅游立法再也不能總是盯著旅游業(yè)。

旅游立法的性質(zhì)進(jìn)一步?jīng)Q定旅游法律法規(guī)的功能。旅游法律法規(guī)主要應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)法而不是管理法。旅游法律關(guān)系從類型上看屬于民事法律關(guān)系。調(diào)整旅游關(guān)系的法律應(yīng)當(dāng)發(fā)揮類似民法通則的作用。通過(guò)明確規(guī)定旅游活動(dòng)和旅游法律關(guān)系各主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，協(xié)調(diào)相互之間的關(guān)系，建立旅游法律秩序。旅游法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)以任意性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范為主，而不是以強(qiáng)制性規(guī)范為主。對(duì)旅游中產(chǎn)生的各種矛盾和糾紛主要也不是通過(guò)行政手段而是通過(guò)協(xié)商或訴訟手段解決。政府的旅游行政主管機(jī)構(gòu)及其所發(fā)揮的功能只是旅游法律秩序的一個(gè)組成部分，而且非常可能不是主要部分。

由此看來(lái)，中國(guó)所頒布的旅游法規(guī)之所以不能充分發(fā)揮建立旅游法律秩序、協(xié)調(diào)旅游法律關(guān)系、解決旅游法律糾紛的功能，中國(guó)的旅游基本法之所以長(zhǎng)期未能出臺(tái)，與我們的立法指導(dǎo)思想、與我們的旅游法律法規(guī)設(shè)計(jì)思路的偏頗有著直接的關(guān)系。而這一偏頗的出現(xiàn)在很大程度上是由于長(zhǎng)期以來(lái)忽視旅游基礎(chǔ)理論的研究，使我們對(duì)旅游的基本性質(zhì)缺乏正確科學(xué)的理解，過(guò)分看重旅游在經(jīng)濟(jì)方面的作用。

最后筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真反思中國(guó)旅游立法工作30年的得與失。在旅游立法工作中應(yīng)當(dāng)重視并及時(shí)吸收旅游科學(xué)研究的最新成果，應(yīng)當(dāng)調(diào)整旅游立法工作的指導(dǎo)思想，調(diào)整設(shè)計(jì)思路，使中國(guó)的旅游立法工作遵循旅游活動(dòng)發(fā)展的客觀規(guī)律，有效地調(diào)整旅游社會(huì)關(guān)系，保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)中國(guó)旅游事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

關(guān)于建立健全我國(guó)旅游政策的思考 羅明義

旅游政策，是國(guó)家或地方為促進(jìn)旅游發(fā)展所制定和實(shí)施的有關(guān)方針政策、法律法規(guī)、規(guī)章制度和辦法措施的總和，不僅是國(guó)家或地區(qū)促進(jìn)旅游發(fā)展的重要措施和手段，也是國(guó)家或地區(qū)管理旅游行業(yè)的重要政策依據(jù)和準(zhǔn)則。目前，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)旅游政策的研究，制定有利于促進(jìn)我國(guó)旅游健康發(fā)展的旅游政策體系，既是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的迫切要求，也是促進(jìn)我國(guó)旅游健康發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

從我國(guó)現(xiàn)行旅游政策看，存在4個(gè)突出的問(wèn)題：一是旅游法規(guī)體系不健全，尤其是缺乏國(guó)家層面促進(jìn)旅游發(fā)展的權(quán)威性旅游法規(guī)體系，使我國(guó)旅游發(fā)展處于無(wú)法可依的狀況，與國(guó)家實(shí)施依法治國(guó)不相適應(yīng)；二是旅游政策的矛盾沖突較大，特別是由于缺乏國(guó)家層面統(tǒng)籌旅游發(fā)展的上位法——《旅游法》，使各地旅游發(fā)展中與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)難度大，旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)和健康發(fā)展往往受制于各種相關(guān)法規(guī)和政策的制約；三是旅游政策重管理而輕發(fā)展，現(xiàn)行的各種旅游方針政策、旅游規(guī)章制度和辦法措施等，大多數(shù)是強(qiáng)調(diào)行業(yè)管理，以及“頭痛醫(yī)頭、腳痛治腳”的整治旅游市場(chǎng)的政策，而從根本上促進(jìn)旅游發(fā)展和規(guī)范行業(yè)管理的法規(guī)制度不多；四是已出臺(tái)的旅游政策缺乏權(quán)威性和可操作性，包括國(guó)務(wù)院已下發(fā)的加快旅游業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策，由于與相關(guān)的法律法規(guī)有矛盾，因此許多旅游政策措施無(wú)法得到有效落實(shí)。

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入全面建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義新階段，尤其是國(guó)家提出加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，大力發(fā)展包括旅游業(yè)在內(nèi)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。因此，要針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行旅游政策存在的突出問(wèn)題，切實(shí)加強(qiáng)旅游政策研究，借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家促進(jìn)旅游發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和做法，進(jìn)一步建立健全我國(guó)旅游政策體系。

一是要從促進(jìn)我國(guó)旅游發(fā)展，推進(jìn)旅游服務(wù)貿(mào)易角度，從國(guó)家層面建立健全旅游法規(guī)體系，盡快制定和出臺(tái)符合國(guó)際慣例、符合我國(guó)實(shí)際的《旅游法》和實(shí)施細(xì)則，修訂現(xiàn)有的法規(guī)和制度，加強(qiáng)與相關(guān)法律法規(guī)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為促進(jìn)我國(guó)旅游發(fā)展奠定良好的法律基礎(chǔ)。

二是要從發(fā)揮旅游業(yè)在政治經(jīng)濟(jì)、對(duì)外交流、文化建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面的重要功能角度，切實(shí)制定有利于促進(jìn)旅游發(fā)展的旅游發(fā)展政策體系，尤其是在促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展政策、保護(hù)旅游者和旅游企業(yè)權(quán)益政策、旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)用地政策、旅游安全保障政策、旅游環(huán)境保護(hù)政策、旅游文明建設(shè)政策等方面，要通過(guò)深入調(diào)研，制定符合實(shí)際并具有可操作性的旅游發(fā)展政策。

三是要從旅游宏觀管理角度，制定有利于規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序和旅游行業(yè)管理的旅游規(guī)制政策體系，主要包括：建立健全旅游市場(chǎng)法律規(guī)制體系，依法規(guī)范和維護(hù)旅游市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)旅游市場(chǎng)機(jī)制作用的有效發(fā)揮；建立健全旅游行政規(guī)制，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)章制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，發(fā)揮政府對(duì)旅游發(fā)展的引導(dǎo)和旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀調(diào)控作用；建立健全旅游行業(yè)規(guī)制，加強(qiáng)旅游行業(yè)的自律，規(guī)范旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，保護(hù)旅游者消費(fèi)權(quán)益，促進(jìn)旅游市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。

四是要從保障旅游業(yè)健康發(fā)展角度，制定旅游行業(yè)監(jiān)管政策體系，主要包括建立健全旅游市場(chǎng)監(jiān)管政策，明確政府監(jiān)管旅游市場(chǎng)的職能和內(nèi)容，統(tǒng)籌建立旅游市場(chǎng)監(jiān)管隊(duì)伍，避免“多頭執(zhí)法”和監(jiān)管“空白”；建立健全旅游行業(yè)防腐敗政策，嚴(yán)厲打擊旅游企業(yè)亂收費(fèi)或旅游服務(wù)質(zhì)價(jià)不符，旅游從業(yè)人員索要小費(fèi)和回扣，旅游行業(yè)管理人員以權(quán)謀私、收受賄賂等腐敗行為，建立良好的旅游市場(chǎng)秩序和行業(yè)管理秩序。

基本概念的明晰是旅游立法的基礎(chǔ) 師守祥

我國(guó)“旅游法”的制定從20世紀(jì)80年代初期就已開(kāi)始。1982年國(guó)家旅游局組織專家成立了《中華人民共和國(guó)旅游法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，并于1985年年底提交了第一稿。此后進(jìn)行了10多次的修改。1991年完成《中華人民共和國(guó)旅游法》及《中華人民共和國(guó)旅游法實(shí)施細(xì)則》送審稿，上報(bào)國(guó)務(wù)院等有關(guān)部門審議，并于1992年被列入了國(guó)務(wù)院的立法工作計(jì)劃。孕育25年的“旅游法”似乎蹤影難覓了，這讓期待已久的旅游界有點(diǎn)失望，甚至有點(diǎn)憤懣。

20多年過(guò)去了，盡管旅游行業(yè)內(nèi)期盼的熱情一直沒(méi)有降下來(lái)，每年全國(guó)人大、政協(xié)會(huì)議召開(kāi)時(shí)眾多代表的呼吁之聲也從未停息過(guò)。但“旅游法”從最早還能列入國(guó)家的立法計(jì)劃到目前早已在立法計(jì)劃中榜上無(wú)名，出臺(tái)的希望似乎越來(lái)越渺茫。“旅游法”至今未出臺(tái)，其外部原因分析已很多。那么我們旅游學(xué)界是否做了充分的理論準(zhǔn)備?旅游管理部門是否有能力應(yīng)對(duì)預(yù)期中的挑戰(zhàn)?

立法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要理論支撐和實(shí)踐檢驗(yàn)，一些基本問(wèn)題首先要論證透徹。“旅游法”屬于專項(xiàng)立法，立法的技術(shù)原理及其專業(yè)要素，決定著立法行為的成敗。“旅游法”的原點(diǎn)概念“旅游”，應(yīng)當(dāng)首先在法律上予以確認(rèn)。然而，由于旅游理論研究薄弱，到目前旅游界還沒(méi)有公認(rèn)的“旅游”定義，《旅游學(xué)刊》2008年第1期刊發(fā)張凌云的文章，僅國(guó)際上流行的旅游定義就列舉了30個(gè)。我國(guó)有兩套并行的旅游定義，一個(gè)叫概念性定義，另一個(gè)叫技術(shù)性定義。廣泛引用的概念性定義有“艾斯特”定義和世界旅游組織定義，但它們之間相互矛盾。由旅游概念衍生的旅游者、旅游資源、旅游業(yè)、旅游企業(yè)等一系列概念都沒(méi)有確切定義，概念體系的混亂不清會(huì)導(dǎo)致“旅游法”規(guī)范對(duì)象范疇的模糊。

有了科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩x，“旅游法”需要解決的是明確各方的權(quán)利和責(zé)任，讓旅游者、旅游企業(yè)和政府管理部門在一個(gè)透明、合理的游戲規(guī)則里展開(kāi)活動(dòng)。那么他們對(duì)于旅游中出現(xiàn)的問(wèn)題各自有著怎樣的法律訴求呢?學(xué)界、業(yè)界、管理部門是否清楚?我們把旅游活動(dòng)范圍定義得很廣，國(guó)內(nèi)旅游抽樣調(diào)查包括“休閑、娛樂(lè)、度假”、“探親訪友”、“商務(wù)、專業(yè)訪問(wèn)”、“健康醫(yī)療”、“宗教／朝拜”、“其他”等六大類；把旅游行業(yè)定義得很寬，吃、住、行、游、購(gòu)、娛統(tǒng)攬。2008年春節(jié)黃金周全國(guó)旅游統(tǒng)計(jì)報(bào)告說(shuō)“在春節(jié)黃金周期間實(shí)現(xiàn)旅游收入393億元，其中民航客運(yùn)收入30.1億元……”。顯然，國(guó)家旅游局把民航客運(yùn)看作是旅游行業(yè)的組成，那么民航到底是不是旅游行業(yè)?對(duì)旅游業(yè)的游戲規(guī)則有何法律訴求?把乘飛機(jī)的人都看作是游客，那“旅游法”管不管航班延誤?我們的理論研究還回答不了這些問(wèn)題。把探親訪友、商務(wù)會(huì)展、專業(yè)訪問(wèn)、健康醫(yī)療、宗教朝拜人員統(tǒng)計(jì)為游客已有多年，但在法理上將其界定為游客還缺乏理論說(shuō)服力和社會(huì)認(rèn)可。

在管理實(shí)踐中，“旅游法”也面臨很大的挑戰(zhàn)。為什么要出臺(tái)旅游法?通常的說(shuō)法是為了促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)旅游強(qiáng)國(guó)。出于這樣的目的，則應(yīng)該謀求“旅游促進(jìn)法或旅游開(kāi)發(fā)法”。促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展是我國(guó)旅游管理的核心，但是“國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類”系統(tǒng)中并沒(méi)有旅游業(yè)這一類別。我們通常把旅行社、賓館飯店、購(gòu)物商店、旅游車船公司、景區(qū)景點(diǎn)等行業(yè)叫做“旅游業(yè)”，但它們都各有歸屬。因此，要促進(jìn)這些“業(yè)態(tài)”發(fā)展，在每個(gè)歸屬部門就可以，再立法促進(jìn)組成不定、界線模糊的旅游業(yè)，是否真正有效?跟其他的法律、法規(guī)又如何協(xié)調(diào)呢?

“旅游法”是專項(xiàng)法，因此旅游管理部門的定位問(wèn)題也需要回答。我國(guó)目前籠統(tǒng)地稱“旅游局”，那么它到底是管理局，還是發(fā)展局(我國(guó)有不少縣、區(qū)稱旅游發(fā)展局，海南三亞叫旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展局)。定位不同，工作重點(diǎn)有很大差異，立法的針對(duì)性有別。日本早在1963年就制定了《旅游基本法》。在立法活動(dòng)中，日本注重充分考慮旅游者的重要性，對(duì)旅游者的權(quán)利、義務(wù)及保護(hù)措施都做了比較詳盡的規(guī)定。美國(guó)1979年頒布《全國(guó)旅游政策法》，對(duì)旅游權(quán)力、旅游資源保護(hù)立法很重視。我國(guó)的旅游管理，在過(guò)去的時(shí)間里，感興趣的是產(chǎn)業(yè)地位，對(duì)游客接待量、旅游總收入與增長(zhǎng)率、招商引資、開(kāi)發(fā)商喜愛(ài)有加，而對(duì)旅游活動(dòng)的主體——游客的權(quán)利、感受等關(guān)注不夠；對(duì)旅游活動(dòng)的客體——旅游資源的保護(hù)也不太上心，這有悖于立法精神。

2007年9月12日，國(guó)家旅游局發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》(旅發(fā)[2007]51號(hào))，提出：“促進(jìn)旅游新業(yè)態(tài)發(fā)展，推動(dòng)科考旅游、探險(xiǎn)旅游、游輪游艇、海洋旅游、網(wǎng)絡(luò)預(yù)訂、旅游傳媒、汽車俱樂(lè)部等新興業(yè)態(tài)發(fā)展；促進(jìn)與現(xiàn)代生活方式緊密相關(guān)的生態(tài)旅游、康體旅游、溫泉度假、滑雪旅游、高爾夫旅游、自駕車旅游發(fā)展；促進(jìn)旅游裝備制造業(yè)的科技創(chuàng)新，推動(dòng)旅游飯店、旅游景區(qū)、旅游娛樂(lè)等領(lǐng)域的設(shè)施設(shè)備及旅游房車、游船游艇、高爾夫設(shè)施、滑雪裝備、野營(yíng)設(shè)施、安全裝備的研發(fā)和生產(chǎn)。跟蹤了解太空旅游、深海旅游等旅游新領(lǐng)域的發(fā)展。完善旅游發(fā)展政策，積極用好發(fā)展改革、商務(wù)、財(cái)政、稅務(wù)、金融、國(guó)土、文化、農(nóng)業(yè)、工商、海關(guān)、質(zhì)檢、交通、鐵道、民航等相關(guān)部門促進(jìn)旅游業(yè)及服務(wù)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策”。

管理部門理解的旅游是如此之復(fù)雜，如此之龐大，一部要求具體化的專項(xiàng)法律能涵蓋嗎?假如出臺(tái)了“旅游法”，它能規(guī)范太空旅游、汽車俱樂(lè)部活動(dòng)嗎?能推動(dòng)高爾夫設(shè)施、滑雪裝備、野營(yíng)設(shè)施的研發(fā)與生產(chǎn)嗎?旅游主管部門有能力協(xié)調(diào)上述14個(gè)強(qiáng)力部門嗎?航班延誤投訴到旅游局管用嗎?

立法要有扎實(shí)科學(xué)的理論依據(jù)，要有明確的實(shí)施對(duì)象，也要講究執(zhí)法的可操作性和效果。旅游界不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)行業(yè)的實(shí)踐性而怠慢嚴(yán)肅的理論探討，必須建立起合乎科學(xué)邏輯的概念體系，明確利益相關(guān)者及他們的權(quán)利與義務(wù)、合理的法律訴求；旅游行業(yè)管理也不是圈畫得越大越好，“大旅游、大產(chǎn)業(yè)”可能導(dǎo)致旅游部門管理的邊緣化、虛無(wú)化。

艱難的旅游監(jiān)管 鄭 晶

若干年前，筆者剛開(kāi)始講授旅游法課程，就被《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》中的一條規(guī)定給難住了，那就是“旅行社根據(jù)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展的需要，可以設(shè)立非法人分社(以下簡(jiǎn)稱分社)和門市部(包括營(yíng)業(yè)部)等分支機(jī)構(gòu)。旅行社不得設(shè)立辦事處、代表處和聯(lián)絡(luò)處等辦事機(jī)構(gòu)。”當(dāng)時(shí)雖然站在講臺(tái)上給學(xué)生灌輸此項(xiàng)規(guī)定，但在心里卻始終無(wú)法說(shuō)服自己，旅行社不能設(shè)立這些辦事機(jī)構(gòu)的立法意圖是什么?這一規(guī)定要解決的是什么問(wèn)題?

在任教的幾年摸打滾爬，以及對(duì)法條的邏輯梳理之后，自認(rèn)為如果要對(duì)上述規(guī)定找一個(gè)合理的解釋的話，那就是出于行業(yè)監(jiān)管的需要。在旅游的現(xiàn)有立法中，“管理”是一個(gè)很核心的詞匯，這不僅體現(xiàn)在法規(guī)的題目中，也體現(xiàn)在具體的制度設(shè)計(jì)中，雖然在具體的環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)上存在著疏漏。

首先，立法明確了旅行社和旅游業(yè)務(wù)的定義。“旅行社，是指有營(yíng)利目的，從事旅游業(yè)務(wù)的企業(yè)”，但是單從立法邏輯上講，不是只有旅行社才能從事旅游業(yè)務(wù)，實(shí)踐中，從事旅游業(yè)務(wù)的非旅行社就游離于旅游行政監(jiān)管之外。“旅游業(yè)務(wù)，是指為旅游者代辦出境、入境和簽證手續(xù)，招徠、接待旅游者，為旅游者安排食宿等有償服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”可如果從事上述活動(dòng)中單純的一個(gè)環(huán)節(jié)，比如代訂客票是否屬于旅游業(yè)務(wù)?這個(gè)問(wèn)題也不好回答。“攜程”和“黃金假日”之間的訟爭(zhēng)在一定程度上也是對(duì)什么是旅游業(yè)務(wù)，什么算是經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)的叩問(wèn)。

其次，立法要求從事旅游業(yè)務(wù)必須經(jīng)過(guò)許可，這構(gòu)成了旅游行政管理機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要的行政職能。相關(guān)的立法從資金、設(shè)備、人員等方面提出了旅行社的經(jīng)營(yíng)要求，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)就不能獲得旅游行政管理機(jī)關(guān)的許可。但在實(shí)踐中，從事旅游業(yè)務(wù)并不需要達(dá)到上列的門檻條件，這恐怕也是實(shí)際從業(yè)者心知肚明的事情，承包、掛靠、開(kāi)設(shè)辦事處就是比較常見(jiàn)的繞過(guò)行政監(jiān)管的手段，而且在繞過(guò)行政監(jiān)管之后，這些經(jīng)營(yíng)者的表現(xiàn)確實(shí)欠佳，不遵守合同，損害旅游者的合法權(quán)益，也擾亂了旅游市場(chǎng)的正常秩序。所以，在旅游行政管理機(jī)關(guān)所制定的行政規(guī)章中，就對(duì)上述行為作出了嚴(yán)厲的禁止，這一方面是出于行政監(jiān)管的需要，另一方面也是維護(hù)正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。但這樣的立法表述多多少少有些突兀，難免讓行業(yè)外的人(也包括法學(xué)同仁)看不明白。可即使是在這樣明確的禁止性規(guī)定下，規(guī)避行政監(jiān)管的現(xiàn)象依然存在，讓人不禁要問(wèn)：是執(zhí)法環(huán)節(jié)出了問(wèn)題?還是立法環(huán)節(jié)出了問(wèn)題?如果是立法環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，那就需要考慮是否還需要旅行社業(yè)務(wù)的行政許可，旅游監(jiān)管制度在哪些具體環(huán)節(jié)上應(yīng)當(dāng)作出修正。

從去年國(guó)家旅游局網(wǎng)站上一份修訂《旅行社管理?xiàng)l例》的調(diào)查問(wèn)卷中，不難發(fā)現(xiàn)旅游行政管理機(jī)關(guān)意圖通過(guò)立法來(lái)改變監(jiān)管不力的尷尬局面，例如該問(wèn)卷的第1問(wèn)就提出是否需要規(guī)定哪些旅游業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)由旅行社專營(yíng)，問(wèn)卷第4問(wèn)中有關(guān)旅行社的分類方法的改變，也不妨視為降低旅行社入門門檻的一種思路，但具體的結(jié)果也不得而知。

或者在我國(guó)目前這樣一個(gè)行政管理模式下，無(wú)論立法如何去設(shè)計(jì)，旅游監(jiān)管上的缺陷會(huì)始終存在。若將我國(guó)的立法和日本的立法作對(duì)比，雖然在法條的細(xì)致性以及覆蓋面上可能不及日本，但在總體框架上并不見(jiàn)得有什么缺陷。而在行政管理模式上，日本對(duì)旅游進(jìn)行管理的機(jī)關(guān)是交通省(部)，我國(guó)的管理機(jī)關(guān)是旅游局，這就意味著雖然旅游局是旅游的行業(yè)主管機(jī)關(guān)，但旅游過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)會(huì)涉及其他行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)，旅游局只能在既定的職能框架下進(jìn)行監(jiān)管，從這個(gè)意義上講，部門之間的職能協(xié)調(diào)問(wèn)題可不是立法能夠單獨(dú)解決的，即使將來(lái)我們能制定一部“旅游法”。

《旅游法規(guī)》在旅游管理本科專業(yè)課程中的生存空間 劉春濟(jì) 高 靜

一般認(rèn)為，1985年《旅行社管理暫行條例》的頒布標(biāo)志著我國(guó)的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展步入了法制化軌道，此后直至今日陸續(xù)有140余部旅游法律法規(guī)或規(guī)范性文件相繼出臺(tái)(謝鈮，2007)，與此相對(duì)應(yīng)，以旅游法或旅游法規(guī)為題名的相關(guān)著作特別是教程性質(zhì)的專著也達(dá)到了120余種(中國(guó)國(guó)家圖書館館內(nèi)檢索，檢索時(shí)間為2008年6月)。同時(shí)，在法制時(shí)代培養(yǎng)熟悉我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展方針、政策和法規(guī)的專門人才也是高校旅游管理專業(yè)育入的內(nèi)在要求之一。基于上述因素推動(dòng)，從理論角度講，《旅游法規(guī)》課程建設(shè)具有良好的發(fā)展基礎(chǔ)，但實(shí)際上，該課程在高校旅游管理專業(yè)課程體系中的生存空間卻受到了巨大擠壓，這種擠壓主要來(lái)自4個(gè)方面：

第一，工商管理學(xué)科詬病下《經(jīng)濟(jì)法》課程與《旅游法規(guī)》課程相互交叉，在這種交叉下，部分成建制旅游學(xué)院如中山大學(xué)旅游學(xué)院，獨(dú)立建制旅游學(xué)院如上海師范大學(xué)旅游學(xué)院旅游管理本科專業(yè)已經(jīng)取消《旅游法規(guī)》課程，這種現(xiàn)象在高校本科專業(yè)中有進(jìn)一步蔓延的趨勢(shì)。嚴(yán)格講，旅游法是跨越經(jīng)濟(jì)法、民商法、社會(huì)法、環(huán)境法等法律的綜合性法律，教育部規(guī)定的工商管理類學(xué)科開(kāi)設(shè)的核心課程《經(jīng)濟(jì)法》與《旅游法規(guī)》課程雖然有交叉但并不)中突，但在教學(xué)實(shí)踐中，合同法與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法是《旅游法規(guī)》課程的重點(diǎn)之一，而二者恰恰又是《經(jīng)濟(jì)法》經(jīng)營(yíng)活動(dòng)法律制度的重點(diǎn)內(nèi)容，又加上本科生學(xué)分總量控制制度的限制，部分院校取消《旅游法規(guī)》課程轉(zhuǎn)而強(qiáng)化《經(jīng)濟(jì)法》課程似乎是可行的替代性選擇。

第二，《旅游法規(guī)》課程中的單行法規(guī)部分與其他課程內(nèi)容高度重合，如旅行社管理法規(guī)制度、導(dǎo)游人員管理法規(guī)制度、旅游安全管理法規(guī)制度、旅游出入境法律法規(guī)制度、旅游資源管理法律法規(guī)制度、旅游投訴管理制度等等。在《旅游法規(guī)》課程中，上述內(nèi)容多以高度濃縮型的法律條文形式集中出現(xiàn)，缺乏必要的較為通俗性的解讀，而上述單行法規(guī)出現(xiàn)在其他專業(yè)課程中時(shí)，往往擇其精要出現(xiàn)，且與相關(guān)的主干課程相互貫穿，銜接性、融合性、可讀性、可接受性往往較強(qiáng)。其中，上述部分內(nèi)容在《旅行社經(jīng)營(yíng)與管理》、《導(dǎo)游業(yè)務(wù)》等課程中表現(xiàn)得尤為突出。

第三，在旅游基本法缺失的情況下，《旅游法規(guī)》課程多為通用性法律條文及單行法規(guī)聚合而成，課程在組織上缺乏有力的內(nèi)在邏輯性線索。且多數(shù)旅游法規(guī)僅以條例或暫行條例、規(guī)范甚至于行業(yè)規(guī)范、通知、標(biāo)準(zhǔn)、政策性文件等形式出現(xiàn)，其法律效力較低。特別是在2007年全國(guó)首個(gè)“春秋旅行社補(bǔ)游案”發(fā)生且原告勝訴以后，部分旅游法規(guī)的執(zhí)行力受到了質(zhì)疑，而該案例留給人們的也許是消費(fèi)者權(quán)益得以維護(hù)的喜悅，也許是對(duì)旅游企業(yè)失信行為的勸戒，但留給旅游教育工作者的則應(yīng)該是對(duì)《旅游法規(guī)》課程根基的思考，但是在上位法與下位法發(fā)生沖突的情況下，旅游教育工作者除了呼吁似乎難以找到更好的改變現(xiàn)實(shí)的途徑。

第四，《旅游法規(guī)》課程存在的目的不僅僅在于使學(xué)生在理論上明晰諸多旅游法規(guī)存在的目的與意義，更在于引導(dǎo)學(xué)生運(yùn)用相關(guān)內(nèi)容解決實(shí)際問(wèn)題，案例教學(xué)、移動(dòng)課堂確實(shí)有助于幫助學(xué)生實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，但相關(guān)案例編排的非死即傷性，移動(dòng)課堂教學(xué)中產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)與旅游法規(guī)要求的差異性，極大地鈍化或弱化了課程教學(xué)的效果，而這些遠(yuǎn)不是教師所謂“我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚不成熟”所能掩蓋的。

此外，《旅游法規(guī)》課程中還存在一些硬傷，如導(dǎo)游人員管理法規(guī)制度章節(jié)中對(duì)“不予通過(guò)年審”情況的處理問(wèn)題。查閱《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》及《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》后發(fā)現(xiàn)，二者均未對(duì)年審管理中這一情況作出后繼解釋，僅在第三章第十四條第五款規(guī)定對(duì)“未通過(guò)年審繼續(xù)從事導(dǎo)游業(yè)務(wù)”的導(dǎo)游實(shí)行一次扣10分的記分管理，而事實(shí)上導(dǎo)游一次被扣10分的處理結(jié)果仍然是不予通過(guò)年審，這種巡回式的處理方式似乎與《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》的宗旨相違背。同時(shí)，目前的《旅游法規(guī)》課程還缺乏對(duì)新興旅游產(chǎn)業(yè)的關(guān)注，當(dāng)然這些均不是某一門課程所能解決的問(wèn)題了。

上述問(wèn)題的解決，需要學(xué)者推出更好的《旅游法規(guī)》教程，需要系科更好地整合相關(guān)課程資源，需要專任教師對(duì)教學(xué)進(jìn)行革新，但最根本的還是要?dú)w結(jié)到旅游基本法的制定與實(shí)施上來(lái)。

構(gòu)建飯店行業(yè)可持續(xù)續(xù)發(fā)展的政策與法律環(huán)境 王朝輝

一、構(gòu)建宏觀管理系統(tǒng)，統(tǒng)一行業(yè)管理體系

在我國(guó)，飯店產(chǎn)業(yè)大致分布在3個(gè)市場(chǎng)領(lǐng)域，一是旅游飯店業(yè)，主要是國(guó)家評(píng)定等級(jí)的1萬(wàn)多家星級(jí)飯店；二是商業(yè)住宿接待業(yè)，主要包括經(jīng)濟(jì)型飯店在內(nèi)的未評(píng)定等級(jí)、能夠提供住宿服務(wù)的商業(yè)接待設(shè)施；三是廣義的住宿業(yè)，包括“樓、堂、館、所”在內(nèi)的寫字樓、公寓、培訓(xùn)中心、大廈、療養(yǎng)中心等以行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部為主、間或?qū)ν饨?jīng)營(yíng)的接待設(shè)施。飯店3大市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)，由于投資主體的多元化、投資動(dòng)機(jī)的多樣化，使得飯店的隸屬關(guān)系呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢(shì)，行業(yè)由其產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及資產(chǎn)紐帶而分屬各級(jí)政府部門、事業(yè)單位、各級(jí)各類企業(yè)，在行業(yè)管理方面出現(xiàn)由旅游部門、商業(yè)部門以及隸屬行業(yè)分別管理的局面。

飯店行業(yè)這種產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀與管理現(xiàn)狀，決定了包括旅游部門在內(nèi)有限的行業(yè)約束力與有限管理的范圍難以真正起到規(guī)范、引導(dǎo)、管理全行業(yè)的作用。為了使我國(guó)飯店業(yè)的發(fā)展健康有序，必須從政府層面構(gòu)建宏觀管理系統(tǒng)、統(tǒng)一行業(yè)管理，探索以政策與法規(guī)的形式確定國(guó)際化程度高、管理相對(duì)規(guī)范成熟的一個(gè)部門行使飯店行業(yè)管理的職能，將全行業(yè)納入統(tǒng)一管理的軌道，通過(guò)制定飯店業(yè)的管理法規(guī)，對(duì)于飯店從立項(xiàng)建造、市場(chǎng)選擇、類型等級(jí)的評(píng)定、管理質(zhì)量、服務(wù)水平等實(shí)施宏觀管理，保證全行業(yè)的均衡、良性、健康發(fā)展。

二、加強(qiáng)新興業(yè)態(tài)的研究，制定產(chǎn)業(yè)政策與行業(yè)規(guī)范

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，旅游需求增長(zhǎng)的同時(shí)，旅游消費(fèi)結(jié)構(gòu)與消費(fèi)方式也同時(shí)發(fā)生了巨大的變化，旅游大眾化、個(gè)性化發(fā)展明顯。這種改變將對(duì)處于旅游接待體系中的各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。作為旅游產(chǎn)業(yè)體系的重要組成部分，飯店行業(yè)的結(jié)構(gòu)與比例隨著供求關(guān)系與供求結(jié)構(gòu)的變化正在悄然發(fā)生變化。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)型飯店發(fā)展方興未艾，發(fā)展勢(shì)頭迅猛；青年旅館、汽車旅館市場(chǎng)空間廣闊，潛力巨大；主題酒店、產(chǎn)權(quán)酒店、分時(shí)度假產(chǎn)品在我國(guó)萌芽，并出現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。然而在產(chǎn)業(yè)政策與行業(yè)管理方面目前只限于傳統(tǒng)的星級(jí)飯店領(lǐng)域，而對(duì)飯店領(lǐng)域出現(xiàn)的新興業(yè)態(tài)認(rèn)識(shí)不足、重視不夠。新業(yè)態(tài)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范、經(jīng)營(yíng)管理等諸多方面目前尚沒(méi)有形成統(tǒng)一；在投資、建設(shè)、功能選擇、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、管理、營(yíng)銷等領(lǐng)域均存在諸多認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，產(chǎn)品的簡(jiǎn)單模仿復(fù)制現(xiàn)象將影響未來(lái)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。因此，必須加強(qiáng)新興業(yè)態(tài)的研究，并形成統(tǒng)一的行業(yè)共識(shí)，根據(jù)不同的業(yè)態(tài)類型制定切實(shí)可行的產(chǎn)品設(shè)計(jì)、功能選擇、經(jīng)營(yíng)管理、等級(jí)類型劃分等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，行業(yè)主管部門應(yīng)盡早制定優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，從政策上鼓勵(lì)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過(guò)引導(dǎo)飯店的合理轉(zhuǎn)型以及鼓勵(lì)新興業(yè)態(tài)的發(fā)展來(lái)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并通過(guò)統(tǒng)一管理來(lái)實(shí)現(xiàn)全行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、強(qiáng)化法規(guī)的執(zhí)行力，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展

1988年頒布并實(shí)施《飯店星級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》，標(biāo)志著我國(guó)飯店業(yè)正式步入國(guó)際化、法制化道路，政府開(kāi)始對(duì)旅游飯店行業(yè)實(shí)施管理。標(biāo)準(zhǔn)的頒布與實(shí)施以及隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化而進(jìn)行的修正，對(duì)于規(guī)范行業(yè)的經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)我國(guó)旅游飯店行業(yè)的快速發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。近年來(lái)，我國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，全國(guó)各地星級(jí)飯店規(guī)模發(fā)展提速，出于創(chuàng)建與地方旅游發(fā)展的需要，政策上鼓勵(lì)多上飯店、多上星級(jí)飯店、上高星級(jí)飯店的發(fā)展導(dǎo)向。星級(jí)飯店數(shù)量的跨越發(fā)展同時(shí)必然會(huì)出現(xiàn)行業(yè)降低標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定、降低標(biāo)準(zhǔn)核準(zhǔn)、降低標(biāo)準(zhǔn)要求；加之地方旅游主管部門的人員、業(yè)務(wù)以及人為因素，同等星級(jí)飯店在硬、軟件上差異很大，服務(wù)質(zhì)量、管理水平參差不齊。因此，在行業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中要不斷根據(jù)市場(chǎng)的需求變化適時(shí)調(diào)整飯店管理相關(guān)的法規(guī)與行規(guī)，并認(rèn)真貫徹執(zhí)行，強(qiáng)化行業(yè)管理力度與檢測(cè)手段，提高行政旅游主管部門管理的公信力與執(zhí)行力，促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量健康發(fā)展。

四、進(jìn)行立法探索，推進(jìn)行業(yè)的法制化建設(shè)

在旅游業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)的今天，構(gòu)建旅游法律體系成為旅游業(yè)健康發(fā)展的重要保障，作為旅游產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，建立飯店行業(yè)法規(guī)具有深遠(yuǎn)的意義，目前規(guī)范我國(guó)飯店行業(yè)的只有《星級(jí)飯店評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》與《旅游飯店行業(yè)規(guī)范》，由于行業(yè)產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀與管理現(xiàn)狀，其約束力有限，適用范圍狹窄。行業(yè)中存在的水、電成本價(jià)格歧視，飯店經(jīng)營(yíng)者與社會(huì)職能部門的法律關(guān)系，經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者權(quán)責(zé)界定、糾紛處理、行業(yè)慣例與消費(fèi)認(rèn)知的沖突，經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)行為等等諸多問(wèn)題亟待政策規(guī)范與相關(guān)法規(guī)的約定。因此，必須進(jìn)行宏觀管理立法探索，將接待住宿業(yè)納入統(tǒng)一行業(yè)管理軌道，促進(jìn)行業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與布局的合理，提高產(chǎn)業(yè)管理的質(zhì)量與水平；理順行業(yè)與相關(guān)社會(huì)職能部門的關(guān)系，規(guī)范管理分工與合作；進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策與立法探索，在統(tǒng)一行業(yè)管理的基礎(chǔ)上，將行業(yè)按一定的測(cè)度進(jìn)行類型、等級(jí)劃分探索，制定不同類型等級(jí)的行業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化、市場(chǎng)化發(fā)展，根據(jù)市場(chǎng)的變化發(fā)展制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)業(yè)態(tài)的多樣化、多元化；進(jìn)行經(jīng)營(yíng)立法探索，規(guī)范經(jīng)營(yíng)主體行為，界定經(jīng)營(yíng)與消費(fèi)的權(quán)責(zé)，引導(dǎo)消費(fèi)認(rèn)知，界定行業(yè)規(guī)定、企業(yè)規(guī)定的效力，進(jìn)行多視角的立法探索，推進(jìn)行業(yè)的法制化建設(shè)。

[本期本欄責(zé)任編輯：廉月娟；責(zé)任校對(duì)：宋志偉]