論和諧社會構建與政府職能轉變

改革開放30年來，我國的現代化建設取得了舉世矚目的成就，但是隨著發展的深入，整個社會也日漸進入了矛盾高發期。為解決不斷凸現的社會矛盾，促進我國社會的持續發展，黨中央提出了構建和諧社會的發展目標，黨的十七大又對和諧社會的構建做出了具體的戰略部署，并成為我國今后實現全面發展的重大戰略選擇。對在社會發展中長期以來起主導作用的我國政府而言，明確其在新的發展戰略的實施中應當承擔何種職責，以及其職能是否應該做出適當的轉向和新的定位，對于和諧社會的構建具有十分重要的意義。

一、政府職能轉變的社會基礎

對于政府職能的考量，長期以來一直是個爭論不休的問題。古典經濟學派和新自由主義學派在鼓吹市場自發調節力量的基礎上，主張嚴格限制政府的職能范圍；公共選擇和公共管理學派因為發現了政府人的經濟本性，同樣宣稱“小政府、大社會”是現代國家治理的普遍法則。事實上，通過對不同理論的考察可以發現，并不存在政府與市場職能的明確分界；政府職能也不存在固定的模式，不同時期、不同國家的政府必然要承擔不同的職能。具體政府職能的確定必然以某一國家某一特定時期內的社會現實和發展目標為基礎。因此，要理解我國政府在和諧社會構建中的職能，首先需要理解我國當前的社會現實及存在的社會問題。

人類從傳統的農業社會進入現代工業社會，社會結構和價值觀念變遷造成的一個主要問題是：個人空間和公共空間、個人權利和公共權力、個人利益和公共利益的沖突。因此，如何界定個體權利和公共權力，如何協調個人利益和公共利益是實現和諧社會必須解決的問題。現代社會面臨的另外一個主要問題是精英與大眾，或者說社會不同階層之間的矛盾與沖突。天賦要素、職能分工和歷史發展的差異決定了社會必然分化為掌握權力的精英和從事一般工作的大眾，形成不同的社會階層。防止精英對大眾的剝奪、壓迫，形成大眾有序的利益表達機制，分享社會發展的收益，是構建和諧必須解決的另一個問題。當代社會不和諧的眾多因素大致都可歸納為這兩個問題沒有得到有效解決。再者，改革開放打破了一體化的利益結構，利益分化的加劇引發了精英和大眾之間，社會不同階層之間的矛盾沖突。最突出的表現就是貧富分化的拉大，社會公平問題日益嚴重，政治權力異化。這兩個因素是我國當前矛盾日益突出、社會不和諧的主要原因，也是黨提出構建和諧社會的主要背景。

二、當前我國政府職能轉變的方向

從傳統計劃經濟體制下的無所不包到改革開放后以經濟建設為中心，我國政府職能經歷著不斷的調整。盡管改革開放后政府職能有了很大的轉變，但是經濟建設始終是政府的主要職能。構建和諧社會的提出，意味著政府職能在經歷了改革開放后的第一次大轉型后，要做出第二次轉型——逐漸實現從原來的以經濟建設為中心向更多的社會管理轉向。結合上文對我國當前社會現實的分析，通過對學者們關于政府職能思考的梳理，筆者以為在和諧社會的構建中政府職能定向應著眼于以下兩個方面：強化市場型政府和公平的政府。

(一)強化市場型政府

所謂強化市場型政府，就是有足夠權力去創造和保護私有產權并去強制執行合約，而且受到約束不去剝奪這些個人權利的政府。強化市場型政府，顧名思義，其職能就在于強化市場的作用。市場機制在現代社會是有效協調個人利益和公共利益的手段。完善的市場在勞動分工和職能分化的現代社會有效地融合了分裂的社會個體，在維護個人空間的同時促進了公共領域的運作。因此，完善市場機制，強化市場功能是實現和諧社會的重要條件。但是，當代社會的市場機制不是自發產生的，對于我國而言尤其如此。傳統的計劃經濟體制束縛了市場功能的發揮，而且當代的經濟學家已經證明市場失靈的存在，要有效發揮市場的功能必然需要政府創造良好的條件。所以，關鍵的問題就是政府應該履行何種職責才能完善市場機制，如何強化而不是損害市場功能?

總結成熟市場經濟國家的經驗，發現要有效發揮市場的功能，需要在法規制度建設方面做好以下幾點。1.完善法律法規，主要包括交易法規、投資融資法規和勞動工資法規。2.建立明晰的產權主體，就我國的而言最主要的是土地產權和國有企業產權。3.構建現代企業制度。4.處理好政府和市場的關系。強化市場功能的工作在社會主義市場經濟體制的構建中依舊任重道遠，需要政府繼續發揮作用。而完善市場機制、強化社會市場功能的另一項重要工作長期受到忽略，即培育社會資本，提高市場經濟主體的道德水平，構建道德秩序。政府之所以在強化市場功能中必須承擔此項職能，主要由兩方面原因決定。首先，是道德水平和道德秩序屬于無形的公共產品，每個社會成員都能從整體道德水平和道德秩序的提高中獲得收益，然而在社會交往中總是害怕道德風險的存在，不愿意為道德秩序的構建付出道德成本。其次，道德水平和道德秩序是市場經濟有效發揮其功能的重要條件。假設沒有高水平道德素質和道德秩序，即便存在完備的法律體系，經濟人的本性也會促使人們違反法律規則，影響市場機制功能的正常發揮。因此，強化市場型政府要充分發揮市場的作用，就必須承擔起道德秩序的構建職責。

目前，我國市場經濟尚處于發育階段，政府要強化市場功能，就必須構建與市場經濟相適應的道德秩序。而要構建道德秩序，首先要明確個人的權利界限，界定最低的社會共同道德標準，培養社會成員之間的相互信任。具體的措施就我國當前的狀況可以歸結為三個方面：1.改造和復興傳統社會的道德資源。2.發揚社會主義道德規范。3.鑄造新的與市場經濟相適應的公民道德價值規范。

(二)公平的政府

公平的政府包括兩個層面的內涵：一是在基本的政治制度上，公平的政府能夠維護每個社會成員的政治、言論、集會、生命、財產等基本的自由和權利，不使一部分人凌駕于另一部人之上；二是在行為政策上，政府對社會財富的分配能夠在促進整個社會財富增加的同時，最大限度地改善最不利處境的那部分社會成員的生活。保護個人生命和自由權利的基本政治制度是公平政府的阿基米德點，因為只有當社會成員的這些生命和自由的基本權利不受侵害時，才能談及進一步改善他們的生活。

公平政府的內涵決定了和諧社會的構建必須強化政府的公平職能取向，促進公平政府的實現。上文已經指出，在構建和諧社會中，市場功能的充分發揮，只是增加了社會財富，橫向滿足了現代社會的需求；強化市場只是通過協調個人的自愿合作，部分解決了個人利益和公共利益之間的沖突問題。在涉及個人空間或公共領域的公共物品供給諸如此類個體不愿自發合作解決的問題，以及社會縱向方面更重大的公共權力的行使者和社會大眾之間、不同階層之間矛盾這一類問題時，市場的強化非但不能解決，實質上有時反而加劇了這些問題的發生與蔓延。對于此類嚴重影響社會和諧安定的問題，就顯然需要政府承擔責任，加以解決。而政府要解決個人權利與公共利益的沖突、公共物品的匱乏、不同社會階層之間的沖突和由此導致的不穩定等問題，清除阻礙和諧社會實現的各種因素，其首要任務就是承擔起強化社會公平的職能，構建公平的政府。目前，我國政府已開始著手社會公平的構建工作。從農業稅完全減免，溫家寶總理承諾至2007年全國農村范圍內實現完全免費的義務教育，到建設社會主義新農村；從房改、醫改到工資制度的改革、社會保障體系的逐步完善，我國政府職能正在逐漸轉向最大限度地促進社會公平的實現。政策層面的完善具有重要意義，但在我國經濟發展水平不高、社會整體財富有限的情況下，通過公共政策對社會財富進行再分配，使更多公眾享受到改革收益，促進社會公平的實現，其功能還十分有限。所以，公平政府的構建與和諧社會的實現，除了政策層面上的調整之外，還需從政治制度的層面加以解決。

三、和諧政府與和諧社會

強化市場型政府和公平的政府是我們在和諧社會構建中依據我國社會的現實和需要，對政府職能作出的主要定向。這兩項職能并不是孤立的，它們相互聯系，相互依存，甚至存在著對立與沖突。政府要想做到強化市場的功能，充分發揮市場在經濟發展中的功能，就必須成為公平的裁判者，維護市場機制，調節市場沖突與失靈。而政府要保護不同社會階層的利益，保障每個社會成員的自由與權利，就需要完善的市場提供的物質和環境支持。市場強化型政府則是實現政府前兩項職能的基礎和手段，同時其構建又必須以前者為指導，遵循實現公平與效率的原則。同時，雙重職能也存在著沖突和不協調。比如，強化市場，充分發揮市場的機制可能要求政府更加注重效率，盡可能尊重市場規律，減少對社會財富的再分配。另外，構建公平的政府又要求政府對社會財富進行再分配，滿足不同階層社會公眾的需求，兩者之間顯然存在沖突。政府職能問的沖突毫無疑問會影響到政府能力，而對于政府在社會發展起關鍵作用的后發展國家來說，政府能力的降低必然影響到整體社會發展狀況，最為直接的影響是和諧社會的實現。因此，要構建和諧社會，必須要構建和諧政府，平衡協調政府的兩項重大職能，最小化兩者的沖突，提升其整合度，進而促進強化市場型政府和公平的政府的實現，提升我國政府能力，以和諧政府的構建促進和諧社會的實現。

(作者單位：鄭州大學城市學院、上海交通大學國際與公共事務學院)