政府投資建設項目招投標中存在的問題及對策研究

摘 要：文章分析了現階段政府投資建設項目招投標存在的問題， 并提出進一步完善招投標的建議和對策。

關鍵詞：政府投資項目 招投標 存在問題 對策

中圖分類號:F407.9 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)08-282-02

招標投標制度作為工程承包發包的主要形式在國際國內的工程項目建設中已廣泛實施。我國從20世紀80年代初期，國家計委和城鄉建設環境保護部聯合制定的《建設工程招標投標暫行規定》，開始實行工程建設招標投標制度，它是建筑業管理體制和經營方式的一項重大改革，它運用市場競爭機制，樹立公平、公開、公正的實施原則，由發包單位擇優選定設計單位、施工單位、材料設備供應及監理單位。實踐證明，招標投標制度是比較成熟而且科學合理的工程承包發包方式，也是保證建設工程質量標準，加快工程建設進度，取得理想經濟效益的最佳辦法。

政府投資建設項目是指為了滿足國民經濟和社會發展的需要，政府利用財政資金、專項建設資金、通借國外貸款等資金，對關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域進行投資的建設項目，具有投資大，公益性等特點，為經濟和社會發展做出了巨大的貢獻。

在政府投資建設項目中施行招標投標制度，有利于節省財政資金，提高建設項目的工程質量和管理水平。

一、政府投資建設項目在招投標中存在的問題

1.招標人不正當招標。

從當前一些地方所查處的政府投資工程招投標違法違紀案件來看，一些使用公共投資的建設單位(以下簡稱“招標人”)利用法律賦予的招標權，實施不正當招標是其中一種主要形式。其不正當招標的行為可歸納為規避招標和假招標兩種類型。一是招標人規避招標。規避招標，即本應依法招標的工程項目，招標人以種種借口或方式逃避招標，而自定施工隊伍，以排除潛在投標人的正當投標競爭。二是招標人假招標。它是指工程項目的招標人事先已有內定的承包對象，不愿意通過招標方式來確定工程施工隊伍，但迫于法律的規定和輿論壓力，不得不走招投標形式。于是便弄虛作假，以招投標形式來掩蓋自定施工隊伍的內幕，即所謂的“明招暗定”。這種行為使整個政府投資項目施工招標投標活動流于形式，架空了整個招標投標制度體系，對招標投標市場建設產生了嚴重的不良影響。目前，招標人規避招標的主要方式有:（1）以資金不足，墊資為由，指定施工隊伍。例如，一些招標人以建設資金不足須由施工單位墊資為由，不搞招標。哪個建筑公司能墊得起工程項目建設所需的資金，此項工程就發包給哪個公司承建。（2）以工程需早竣工，要搶時間、趕工期為由，而“省略”法定的招投標程序。例如，一些水利工程、電力工程的招標人片面強調工程的特殊性，或直接安排施工隊伍;或將本應公開招標的項目變通為邀請招標，以排除其他具備條件的合格投標人參與公平競爭。（3）少報多建，隱瞞應招標工程。一些招標人在報批立項時，只報主體工程，隱瞞附屬工程，或只報外形工程，隱瞞隱蔽工程，對己報的工程按照要求進行招投標，而對隱瞞下來的工程則擅自指定施工隊伍，不搞招投標；或者故意在設計階段對工程設計不到位，在工程中實施過程中大量變更設計規避招標。（4）化整為零，肢解工程，變相規避招標。一些招標人將投資額達到一定規模，依法應當作為一項整體工程招投標的工程，以資金來源渠道不同為由，或以其它理由肢解為幾個較小的工程，或以資金不足為由，將一項工程分成若干期等方法肢解工程，以此規避法定金額以上必須實施招投標程序的規定，“堂而皇之”地不實施招標而擅定施工隊伍。（5）以“保密”工程為由，私聘承包人。一些招標人將某些非保密安全性的工程，冠以保密安全工程之名，規避應有的競爭性招投標;或者將一小部分具有保密安全性質的工程，混雜在一項龐大的建設工程之中，將整個工程全部界定為保密工程，達到全部工程規避公開招投標，私相承包人的目的。（6）一些中央或省管建設的單位，以資金是上一級部門投入或其主管部門為上級部門為由，規避工程所在地的監督機構的監督，而上一級部門又因面廣線長，管不了，招標人“自主”操作隨意性大，基本上形成招投標監督的真空地帶。

2.行政權力主體干涉招投標。濫用行政權力對招投標公平競爭進行干涉或限制的行為，在政府投資建設項目中屢見不鮮。當前，從主體上劃分，主要有以下幾種形式:一是地方政府干涉；二是部門干擾；三是領導干部非法干預；四是現場監督執法人員干預。

3.評標人不公正評標。根據招投標制度，所有的招投標都必須經過評標程序，評委主要是由在專家庫中隨機抽取的專家和招標人代表組成。一些評委利用法律賦予的權力，主動或被動的進行假評標。評標人不公正評標主要有以下幾種表現形式:一是專家評委打“人情分”；二是招標人方代表(評委)誤導打分；三是評標現場的其他人員對評標施加影響。

4.投標人的不正當行為。一是行賄；二是誠信缺失，弄虛作假現象嚴重；三是自律性差，串標、圍標、陪標現象時有發生；四是投標時超低價競爭，中標后通過不規范行為謀利。

5.招標代理機構的不正當行為。（1）招標代理機構的掛靠關系。現有部分招標代理機構由政府事業單位改制而來，這些代理機構往往與某些行業管理部門存在掛靠關系。這種關系常常導致招標代理機構難以堅持公開、公平、公正原則。（2）招標代理機構從業人員的專業素質不強。我國招投標代理市場形成較晚，相當一部分招標代理機構從業人員是從工程造價、工程咨詢、工程監理、工程設計、施工企業等單位調整過來，專業技能單一，知識結構不合理，缺乏對招標代理工作必備的技術、管理、和法律等知識。

二、政府投資建設項目招投標對策分析

1.加強立法，進一步完善法律法規，細化違法違規行為的懲處力度，提高其操作性。《招投標法》的有些條款規定本身就留給業主和代理機構很大的彈性空間，有些概念模糊不清，如：低于成本的界定、化整為零的界定、資金情況的界定、評標標準、重新招標的程序等方面還需要地方性的法律法規制定出具體和細化的標準。法律法規的規定具體化，給予業主和代理機構的自由裁量權越小，就越有利于政府投資建設項目招投標的有序進行和管理。對于違法違紀的處罰，要明確處罰措施和處罰實施單位。

2.深化經濟政治體制的改革。深化經濟體制改革，全面推進建設現代市場經濟制度，逐步與國際接軌，推行國際慣例，引入先進的經濟運行規則，深化政治體制改革，必須根本改變選人、用人制度及權力分配制度，減少行政權力干預和地方保護主義，確保政府投資建設項目中招投標的公開、公正、公平。

3.加強監管和違法違紀的查處力度。政府投資建設項目招投標中存在的商業賄賂問題，破壞了公平競爭的市場秩序，嚴重損害了公共利益。現階段招投標過程中的商業賄賂已成為工程建設市場化面紗下的“潛規則”。據有關方面統計，近年來查處的行賄受賄案件中，發生在工程建設領域的約占1/3，其中的招投標環節，商業賄賂更加嚴重。政府投資項目招投標中的商業賄賂與一般商業賄賂相比，具有行賄對象復雜、手段隱蔽、環節繁多、目的多樣等特點。這種“潛規則”違背了市場經濟公平競爭的基本原則，破壞了市場正常的運行秩序，損害了政府公共支出的投資效益。

4.建立健全社會監督機制。政府監管雖然是市場運行不可或缺的衛士，但在某些領域可能就起不到作用。社會監督就會成為有益的補充。比如施工企業、代理招標機構的掛靠行為、轉包和違法分包行為、“關系專家”等問題，其手續和程序都符合規定，從表面看不出什么破綻。這時，動員社會監督，公示和舉報方式就會起到關鍵作用，還有商業賄賂問題，群眾的眼睛是雪亮的，群眾舉報方式是防止、警示及查處商業賄賂的有效途徑。同時還要建立相應的舉報人保護措施，防止舉報人遭受到被舉報人的打擊和報復。

5.推進建設市場誠信體系建設。目前招投標相關方不誠信得不到應有的懲罰，不誠信反而成本小、收益大。首先政府也要加強誠信，簡化手續和環節，及時撥付工程款，嚴格按照招投標法規和有關規定執行，減少干預，廢除地方保護主義條款；評標委員會公正評標，不打人情分；施工單位和招標代理單位也要廉潔自律，不行賄，減少串標、圍標和陪標的現象。建立全國統一的工程建設、招投標市場的廉政準入制度，建立健全施工企業市場競爭不良行為評價機制，狠抓管理，獎優罰劣。

6.加強對業主的培訓和教育，提高其法律意識和專業素質。有的業主不是專業人員，為了建設項目從其它崗位上抽調有關人員，臨時組建基建小組，對招投標的有關法律法規認識不夠和理解不透，認為自己只要不從中謀取利益，招不招標，按不按法定程序進行招投標無所謂，招標意識淡漠，遵守基本建設管理法規的意識較差，違反正常的建設程序，盲目上馬，搞獻禮工程，形象工程，領導的講話大于法，忽視工程招投標管理，使招投標形式大于實質。應對業主進行相關法律法規及業務知識的教育和培訓。

7.推行代建制。2004年7月16日，國務院正式批準了《關于投資體制改革的決定》，將在全國范圍內推行代建制，即在政府投資項目中逐步推行代建管理模式，代建只是為了對政府公益性項目實施有效管理和建立科學的責權分擔機制，從具有相應代建資質的項目管理企業或專業機構中選任合格的代建人，政府作為投資任何業主以代建合同的方式將項目實施建設的全過程(包括招投標階段)委托代建人管理，并支付相應代建費用的項目建設管理方式。代建制管理模式促使政府投資項目“投資、建設、管理、使用”的職能分離，有利于提高投資效益和管理水平。目前，國內尚未出臺具有權威性的委托代建招投標示范文本和合同示范文本，常常造成代建合同或協議中規定的責權利不清，給項目管理公司帶來工程實施、驗收和收入等風險，同時也可能給政府投資項目帶來風險。要開展政府投資建設項目委托代建標準合同條件的研究，建立有效的政府投資建設項目委托代建招投標的激勵與約束機制，并加強我國政府投資建設項目代建市場信用制度的建設。代建制仍需要進一步的發展和完善。

參考文獻:

1.全國造價工程師執業資格考試培訓教材編審委員會.工程造價計價與控制[M].北京:中國計劃出版社，2006

2.吳昱.政府投資項目招投標問題透視（上）[J].施工企業管理，2007(226)

(作者單位：廣東出入境檢驗檢疫局 廣東廣州 510623)(責編:賈偉)