礦業權市場的治理

摘 要：文章從礦業權及礦業權市場的相關概念分析入手，探討礦業權市場的法律規制，針對礦業權市場存在的問題，提出礦業權的治理措施。

關鍵詞：礦業權市場 問題 治理

中圖分類號:F407.1 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2008)08-056-02

一、礦業權及礦業權市場的相關概念

1.礦業權就是探礦權和采礦權的總稱。探礦權，是指在依法取得的勘查許可證規定的范圍內，勘查礦產資源的權利。取得勘查許可證的單位或個人稱為探礦權人。采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。取得采礦許可證的單位或個人稱為采礦權人。

2.礦業權市場的概念。

（1）礦業權市場是礦業權交易的場所，包括礦業權交易行為和經濟關系的總和，可以是有形的也可以是無形的。礦業權市場的主體包括礦業權交易當事人、市場管理者及有關的中介機構。礦業權市場的客體是礦業權。

（2）礦業權市場結構，按照礦業權所有者的不同分為一級（出讓）市場和二級（轉讓）市場。一級（出讓）市場是指礦業權登記管理機關以批準申請或競爭方式（招標、拍賣、掛牌方式)做出行政許可決定，頒發勘查或采礦許可證的行為，因而產生經濟關系，形成一級市場。二級（轉讓）市場，是指平等的民事主體之間通過出售、作價出資、分立、合并、合資、合作、重組改制等方式轉移礦業權，形成經濟關系，產生二級市場。

二、礦業權市場的法律規制

1.法規體系。礦業權市場由“一部法律三個辦法一個規定”來進行規制。一部法律就是《中華人民共和國礦產資源法》及其《中華人民共和國礦產資源法實施細則》；三個辦法是《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源勘查開采登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》；一個規定即《礦產資源補償費征收管理規定》。

2.基本制度。

（1）礦產資源的國家所有制度。《中華人民共和國礦產資源法》第三條規定礦產資源屬國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。地表或地下礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。礦產資源的國家所有權制度的設立，是礦業權的前提和基礎，這種制度的依據是國家權力，體現的是財產權，明確了國家是礦產資源所有權的惟一主體，礦產資源是禁止流通物，國家對礦產資源擁有全部的權能，即占有、使用、收益和處分的權能，由國務院代表國家行使。國家可以通過招標、拍賣、掛牌方式出讓礦產資源的勘查或開采權，即國家可以暫時和部分的讓渡礦產資源的占有、使用、收益和處分權能，國家的終極占有權、收益權和處分權益并不改變。取得礦產資源勘查或開采權的單位和個人只是取得了礦產資源的他物權即用益物權，必須定期上繳和分成一部分的使用和收益的經濟代價給所有權人。

（2）資質許可制度。從事礦產資源勘查和開采，必須符合規定的資質條件，取得相關的資格證書。

（3）登記制度。登記制度包括勘查區塊登記和開采登記，分別由《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源勘查開采登記管理辦法》進行規制。

（4）礦業權的有償取得制度。國家實施探礦權有償取得制度，按年繳納探礦權使用費。國家實施采礦權有償取得制度，按照礦區范圍的面積逐年繳納采礦權使用費。

（5）礦業權有償使用制度。《中華人民共和國礦產資源法》第五條規定“開采礦產資源，必須按照國家有關繳納資源稅和資源補償費”。

（6）礦業權出讓、轉讓制度。《中華人民共和國礦產資源法》第二條“勘查、開采礦產資源，必須依法申請，經批準取得探礦權、采礦權”，第六條對允許礦業權轉讓的情形、轉讓條件、審批程序做出了規定。

（7）國家出資勘查探明礦產地收取礦業權價款的制度。這一制度的實質是國家作為投資者對礦產資源調查勘探投入的回收。

（8）探礦權和采礦權的評估制度。這一制度的實施，確保礦業權價格的合理真實。

三、礦業權市場存在的問題

1.國家對礦業權市場的干預過多，幾乎每個環節都有國家管理的身影。資質條件的認定、礦業權的取得、勘探報告的審批、區塊的登記、勘探開采時間的續展、費用征收減免的批準、區塊范圍礦種開采方式變化的確認、勘探開采情況的確認、礦業權評估的確認等等，各環節的事項都必須在國家行政部門主導批準下才能完成，企業從生（資質和礦權的取得）到死（勘探和開采的終結事項）以及中間的任何變化過程和費用減免、勘探投入等都要政府部門的審批認可。國家干預過多，行政權力過大，必然造成，首先是管不好管不了，越位和缺位，市場秩序混亂；其次是官商勾結，造成腐敗，加劇市場的混亂；三是不能形成規范有序透明公正公開的市場。

2.國家在礦業權市場中的身分不清，利益不明。首先是資源稅和資源補償費重疊，資源是有限的不可再生的，因此，國家從保護資源的角度征收資源稅，而資源補償費的收取就難以理解，造成，一是加重勘探開采者的負擔；二是稅費不分，國家既收稅又收費，名不正言不順。其次探礦權使用費和采礦權使用費，國家是以什么身分參與分配的，如果是以國家政權的身份參與分配，那資源稅和企業所得稅的征收已經體現了國家政權的分配關系；如果是以市場管理者的身份參與分配那就說不通，市場管理實質是履行國家職能，行使國家的行政管理權，維護市場秩序，不能再有利益關系。

3.探礦權使用費、采礦權使用費和最低勘探投入過低，難以遏制日益猖獗的圈礦產地的行為，也不利于礦業市場的健康發展。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第十二條規定“探礦權使用費標準：第一個勘探年度至第三個勘探年度，每平方公里每年繳納100元，從第四個勘探年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超過每平方公里每年500元。”《礦產資源勘查開采登記管理辦法》第九條規定“采礦權使用費，按照礦區范圍的面積逐年繳納，標準為每平方公里每年1000元。”《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第十七條規定“探礦權人應當自領取勘查許可證之日起，按照下列規定完成最低勘探投入：第一個勘探年度，每平方公里2000元；第二個勘探年度，每平方公里5000元；從第三個勘探年度起，每個勘探年度每平方公里1萬元。”以上標準已經不符合現實情況，一是標準定的年代久遠，物價上漲，需要調整；二是費用偏低，不利于調控市場，難以遏制礦權的炒賣之風；三是勘探的技術難度加大，勘探投入不足。

4.國家投入的關系有待理順，從普查到勘探的轉化有待明確。從現實來看，國家的投入既包括區調也包括普查甚至勘查和少量的開采，投入的經費主要集中在國有地勘單位手中。這樣就存在國家投入的戰線過長、介入過深，公益性和商業性混合運作，加之地勘單位正處在轉型時期，由公益向企業轉化，礦產資源的資料很容易被壟斷，礦業權被大量圈占也就難免了，國家利益就有可能被分割。

四、礦業權的治理

1.明確國家在礦業權市場的身份，理順經濟利益分配關系。筆者認為國家在礦業權市場有三種身份，政權的擁有者、資源的所有者、調查的投入者。

國家作為政權的擁有者在礦業權市場具有管理職責，享有征稅權力，這種征稅主要是對礦產勘探、開采企業和資源本身征收的。對礦產勘探、開采企業征稅與國家對其他企業的征稅沒有任何差異，無非是流轉稅、財產稅、所得稅；對資源本身征稅是因為資源的稀缺和不可再生，出于保護和節約利用而征收資源稅。資源稅應當全面開征，覆蓋所有的礦種，對戰略性資源如油氣、稀土稀有礦產、在世界上占有壟斷地位的礦產應該提高資源稅負、實施授權特許勘探開采和經營。把資源補償費合并到資源稅中去。

國家作為資源的所有者享有占有、使用、收益和處分的權利，國家在具體享有資源所有權時，往往只有終極占有權和收益分配權，控制、使用和收益都讓渡勘探開采企業，企業向國家上繳收益或使用費。從現在的礦業權市場來看，筆者認為，國家收取收益較為恰當，取消探礦權使用費和采礦權使用費，改由企業上繳收益分成或按資源量收取一定的費用。

國家作為調查的投入者應當對礦產資源的前期投入進行回收。從哪個階段回收、回收的價值怎么計算值得探討。原則上講國家從普查開始的投入就要計算，回收的階段應該在勘查權的取得、勘查權的轉讓、采礦權的取得和采礦權的轉讓環節。

2.理順地勘單位的關系。總體來講，國家應當保留一支適當規模的公益性地質隊伍，從事國家的公益地質工作，公益地質工作的成果，應當向全社會公開，任何人都可以使用，使用者不需要支付任何費用。轉化成企業的地勘隊伍可以接受委托或招標從事公益性地質工作，這部分成果也應全部上交國家地質主管部門向社會公開，任何社會成員均可無償使用。

3.理順國家投入的關系。依筆者之見，國家對地質工作的投入原則上完成區域地質調查即可，部分遠景區和成礦區帶可以投入到普查，少量投入到勘查，盡量不投入開采。不同階段的投入，國家要有利益分配機制的制約，區域地質調查的資料應當全部向社會提供免費使用，勘探和開采階段的投入，國家要通過礦業權的轉移，進行評估作價予以回收。

4.修改相關法規，減少行政干預。保留礦產資源的國家所有制度、資質許可制度、登記制度、國家出資勘查探明礦產地收取礦業權價款的制度；完善礦業權出讓、轉讓制度以及探礦權和采礦權的評估制度；將礦業權有償使用制度和礦業權的有償取得制度歸并到國家對企業的利益分配中去。取消勘探報告的審批、區塊范圍礦種開采方式變化的確認、勘探開采情況的確認、礦業權評估的確認。

5.礦業權的管理過分集中，可以考慮適當分散一部分。比如：企業的資質轉移到生產安全部門管理；費用的征收轉移到稅務部門管理；探礦權采礦權的轉移由市場自行決定。

6.大幅提高探礦權使用費、采礦權使用費，大幅提高最低勘探投入費用，明確勘探周期，從經濟和時間上調控礦業權市場秩序，減少囤積居奇，促使企業在最短的時間內勘探和開采礦業，造福于社會，有利于國家。

(作者單位：廣州海洋地質調查局 廣東廣州 510075)

(責編:賈偉)