城市化的戶籍制度障礙及創新綜述

[摘要]中國城市化正在經歷著一場重大的制度變革，許多舊的制度安排需要逐步摒棄和淘汰，一系列新的具體制度有待于建立和完善。研究和探尋這一歷史巨變中有關戶籍制度的障礙，既是加快城市化進程的關鍵問題，也是一個復雜的制度創新難題。

[關鍵詞]城市化；戶籍制度；障礙；創新

[中圖分類號]D631.42

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2008)09-0062-04

按照新制度經濟學的解釋，“制度”(institution)是“管束人們行為的一系列規則，涉及社會、政治及經濟”(舒爾茨，1968)，是“一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范”(諾思，1981)，是人與人之間關系的某種“契約形式”或“契約關系”(汪丁丁，1992)。如今，經濟學家們已經形成了一種共識，即經濟增長的關鍵在于制度因素，一種提供適當個人刺激有效的制度安排是促進經濟發展的決定性因素。一個國家的城市化進程，在根本上受到兩個因素的制約，即工業化和制度安排。……制度則是通過對各種經濟社會運行規則的制定和執行來影響城市化的。城市化作為一種社會結構變遷。其進程不僅體現為表面的數量增長，更重要的是表現在增長的動力機制或制度安排上。中國城市化水平的低下，主要原因不在于經濟發展或工業化水平的低下，而在于制約、影響城市化發展的社會經濟機制。因此。研究中國城市發展問題，以及未來城市化進程，不能主要局限于城市化進程表面的數量增長的分析，而應將更多的注意力放在影響城市化進程的制度安排及其變遷上。

近二十年來，中國正在經歷著一場重大的制度變革，許多舊的制度安排需要逐步摒棄和淘汰，一系列新的具體制度有待于建立和完善。研究和探尋這一歷史巨變中有關城市化的制度障礙，合理構建制度創新的框架與內容，是大規模地釋放城市化的空間，推進中國城市化進程的重要路徑。

一、城市化與制度安排

有許多研究對于我國城市化進程中存在的制度障礙做了深刻反省，早在80年代中期農業部經濟政策研究中心與政策法規司農村工業化城市化課題的研究中，這種反省就已經出現了，只是當時沒有引起足夠的重視。近年來，由國務院體改辦牽頭、聯合國發展計劃署資助、全國11個部委辦參加的大型研究項目對于我國城市化的制度問題做了更具體全面的分析，尤其重視對具體制度進行有效的改革。經過20多年的歷程，在關于哪些制度因素對中國城市化進程發生了影響以及影響的大小上，雖然學界已經進行了很多探討，但在認識上并不統一。葉裕民認為，直接影響城市化進程的具體制度安排主要包括戶籍制度、就業制度、土地制度、社會保障制度、行政管理制度、城鎮建設的投融資體制、市鎮設置的有關法律制度(葉裕民，2001)。胡延順等人則認為，影響城市化進程的制度主要有戶籍管理制度、土地管理制度、財政體制和投融資體制、勞動就業制度和工資制度、社會保障制度等5個方面的制度(胡延順等，2002)。張亭亭(2007)認為，阻礙城市化發展的制度障礙主要有行政管理體制及財稅體制、土地征用制度、戶籍與社保制度、產權制度和法律制度。吳志澄從怎樣加快城鎮化的角度提出了組織制度創新、規劃與管理創新、戶籍制度創新、土地使用政策創新、投融資體制創新、職業教育制度創新等6個方面。也體現了對影響中國城市化進程的制度的理解(吳志澄，2001)。而陳波翀，郝壽義(2004)認為，制約中國城市化進程的制度安排主要集中在戶籍制度、土地制度和社會保障制度三個方面。其中，戶籍制度限制了農民在空間上和產業間的轉移，土地制度把農民束縛在土地上，農村社會保障制度的缺失則阻礙了城鄉間的人口流動。有的學者則根據與城市化相關程度的不同，把制度體系分為核心、配套與關聯三種層次，其中核心層次主要包括戶籍與土地制度(陳鵬，2005)。孫永正認識到戶籍管理服務于經濟管理體制，因此“長期以來真正導致我國城市化進展緩慢的是計劃經濟管理體制。”(孫永正，2003)。李文認為嚴格的戶籍管理和城市勞動用工制度是城市化滯后的一方面因素(李文，2001)。惠敏(2003)認為，不利于我國城市化發展的正式制度安排主要包括以下幾個方面：第一是企業產權制度、戶籍制度、人口遷移政策和土地使用權制度。第二是落后的城市經營管理體制，這大大削弱了城市規模擴大的潛力。第三，社會保障制度的缺陷不利于人口城市化。非正式制度對于城市化的作用主要體現在傳播城市文明等方面。目前我國存在的一些非正式制度妨礙了城市化發展。一是小農經濟思想嚴重，不利于城市文明的傳播，不利于人口遷移。二是狹隘的地方主義和民族主義，阻礙了要素的有效集聚。三是“城市傾向”思想的普遍存在，不利于城市化發展，容易造成城鄉分離。四是傳統觀念的影響，如人們普遍有“落葉歸根”的保守思想，使一些人放棄合理的集聚。

可見，與城市發展相關的制度安排與變遷絕不是傳統模型的一個外生變量，它是城市化進程中的一把“雙刃劍”，起著“正向推進、逆向阻礙”的作用。在實踐中，如果相關的制度安排與創新和城市化的方向一致。那么就能夠促進城市化的快速發展；反之，如果二者在總體方向上相背離，城市化不僅不能夠前進，有時反而會倒退。我國改革前與改革后城市化的推進情況就是有力證據。

二、現行戶籍制度是城市化的主要障礙

中國當前還沒有構建一個有利于城市化進程的制度框架，中國城市化進程還存在多個方面的制度障礙，甚至于在農村人口進入城市工作和生活的各個環節都不同程度地存在著明顯的制度障礙。這些障礙嚴重地限制了城市化進程。筆者認為，當前中國城市化面臨的最為直接、最嚴重的制度障礙是戶籍制度障礙。在中國，戶籍制度不僅指一個法規文本或一個具體政策條文，更是圍繞戶口入籍或登記而設置的一系列規則及政治經濟制度。我國的二元戶籍制度曾是計劃體制下農民相對貧困化和城市化滯后于工業化的制度性根源之一(林國先。2002)。改革開放以來，雖然二元戶籍制度在市場力量沖擊下有所松動。但是尚未根本性沖破，它通過增加人口遷移成本延緩了城市化進程，不利于我國城鄉差距的縮小和二元經濟結構的消除(劉飛，2007)。同時，二元戶籍制度貫穿著等級差別，弱化了外來人口的城市認同感，助長了城市居民的惰性和排外思想，不利于城市健康發展。蔡防等(2000)認為，戶籍制度沒有從根本上觸動，城市居民是傳統體制的受益者，所形成的既得利益對政府產生壓力，對勞動力的流動繼續保持其歧視性。宋洪遠等(2002)認為，城市與農村勞動力流動相關的制度性和政策性障礙尚未真正拆除。曹曉軍，齊曉安(2006)認為，城鄉分割的二元戶籍制度尚未徹底打破，我國的戶籍制度與就業、醫療、保險、教育等利益緊密掛鉤，這嚴重阻礙了人口向城市的地域轉移進程。改革開放以來的戶籍制度創新，雖然已經大大淡化了其負面效應。但是，由于當前戶籍管理制度的一些規定和內容，對鄉村人口流動仍然有很大的限制作用，從而限制了城市化進程(葉裕民，2001)。吳力子(2002)認為，我國目前的戶籍管理制度明顯是限制人口城鄉遷移的，但市場經濟條件下它的約束力在下降。對于臨時的“非正式遷移”來說，戶籍管理制度已經不構成硬性約束，但對于長期的“正式遷移”它的約束力仍然存在。布萊切(Bleeher)和許惠文(Shue)則提出，在毛澤東時代，這種劃分(指戶口劃分)的目的是防止農民向市鎮遷移，以至給本來就稀少的城市就業機會、住房和設施帶來壓力，這種制度……制約了必要的城市勞動力規模的擴大。潘新勝、吉昱華(2006)認為，戶籍是阻礙中國城市化進程的主要原因之一。方軍(1999)認為，隨著經濟結構的轉變和市場經濟的不斷發展，計劃經濟體制遺留下來的城鄉二元戶籍制度已越發不適應國民經濟和社會發展的需要，成為城市化過程中最大的制度障礙。孫小民(1999)認為，由于現行戶籍制度嚴格限制非農業戶口的增長，使得在工業化迅速發展的同時，勞動力配置結構不合理，城市化進展緩慢。許經勇(2000)認為，我國長期存在的抑制城市化的傳統戶籍制度和相關政策，既抑制了城市公共投資的增長，也抑制了第三產業的發展。周一星(1990)認為，戶口制度是維護城鄉二元結構的關鍵，界線分明的“農業”和“非農業”戶口以及不能隨便轉換和遷移的規定，切斷了鄉村剩余勞動力向城市的人口流動，致使城鄉之間、農業和非農業之間的相互關系陷入了一種惡性循環。這是導致我國長期低度城市化的根本原因。朱士群、唐克(2007)認為，中國現行戶籍制度與城市化之間存在著三大矛盾：一是現行戶籍制度與城市化功能的矛盾，二是戶籍制度改革與城市化進程的矛盾，三是戶籍制度改革滯后與快速城市化的矛盾。因此，這種城鄉分割的戶籍制度阻礙城市發展已經成為各方的共識(趙燕菁，2003)，并成為我國農民身份向非農民化轉化的最大障礙(茶洪旺，2005)。只要這個制度存在一天，中國農民的非農民化及城市化就只能停留在藍圖上。正如劉海波等所提出的，“是戶籍制度才造成北京這么擁擠，而不是因為北京擁擠才需要戶口制”(劉海波、吳靜，1999)。

同樣，城市化滯后對戶籍制度也會產生一定的阻礙作用。城市化滯后，城市發展程度不高，其吸納、接受、轉化農民的功能就存在局限性，這也制約了現行戶籍制度的改革進程。據報道，因改革的徹底性而備受關注的河南省鄭州市的戶籍制度改革，就因城市公共資源的有限性而于2004年8月20日被叫停。

三、戶籍制度的創新

戶籍制度的改革是城市化發展的突破口(吳靖，2006)。田炳信(2003)認為，我國現行的戶籍制度是一套綜合性的社會管理與控制規范體系，它承載并衍生了眾多的社會功能，進而建構了利益向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、組織嚴密的體系，以及由農民戶、非農戶、城鎮戶、城市戶等構成的戶口金字塔式結構。因而無論從制度的效率，還是從公平度來看，具有傳統色彩的戶籍制度與現時代的城市化發展需要已顯得不相稱(陸益龍，2004)。正如杰斐遜所說：“法律和制度必須隨著人類思想的進步而進步。人類思想日趨發展、開明，新的發現不斷涌現，新的真理被揭示出來，習俗和觀點隨環境的變化而變化，因此，制度也應前進，與時代同步。如果我們要求文明社會停留于野蠻的祖制之下，那無異于要求成人仍穿著孩提時代的服裝。”

可見，現行戶籍制度已經不能滿足我國城市化發展的需要。雖然當前城鄉統一戶籍的改革一直在探索之中，但由于其缺陷既來自計劃經濟體制，也來自傳統社會制度安排(藍海濤，2000)，因此，改革阻力比較大，進展緩慢。筆者認為，要推動我國城市化取得實質性進展，必須輔之以相關的體制變革，開展多方面的制度創新。可以考慮從以下幾個方面健全這一制度：

(一)實行自由遷徙政策，回歸戶籍制度的服務功能

遷徙自由是現代社會公民應當享有的一項基本人權。《世界人權宣言》第13條第1款規定，人人在各國境內有權自由遷徙和居住。《公民權利和政治權利國際公約》第12條第1款亦規定，合法居住在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由。但是迄今為止，我國現行的戶籍制度依然是一項以限制人口遷移為主要目的的封閉式的人口管制制度，其改革依然顯得相當被動和滯后，與市場經濟和社會發展的內在要求相距甚遠。因此，劉武俊(2001)認為，戶籍制度是留在中國人尤其是中國農民身上帶有明顯歧視色彩的烙印。他認為近年來隨著國家經濟實力的增強，城市建設的高速發展及戶籍制度的有序推進，實行公民遷徙自由已經具有相當的可行性。只要法律和政策引導調控得當。實行遷徙自由一般不會出現對大中城市趨之若鶩的現象，而是可能出現人才和勞動力有序流動、城鄉人口互動的良性局面。陸益龍(2004)也建議逐步剝離附加在傳統戶籍制度之上的物質性因素(如各種特權與利益分配等)，分權、讓權于社會相關配套部門，恢復其本來的人口統計管理功能，允許人口自由流動。

在涉及戶籍管理的制度組成中，戶籍管理立法作為一種正式制度選擇。是促進戶籍管理行為規范和確定戶籍合理邊界的依據，是其他非正式的戶籍制度發揮作用的基礎。劉武俊(2001)認為，應制定一部權威性的“戶籍管理法”，確立與遷徙自由理念相適應的開放性的戶籍管理機制。其次，在條件成熟的時候修改現行憲法，以憲法修正案的形式確認遷徙自由為中國公民的一項基本權利，以充分體現和彰顯執政黨所倡導的“尊重和保障人權”的精神。此外，遷徙自由權立法乃是關涉公民基本人權的重要立法，應當由最高國家權力機關制定一部“公民遷徙權法”，通過這部基本法律將遷徙自由的原則具體化和制度化，明確規定中國公民在境內有依法自愿選擇居住地的自由。劉飛(2007)也建議政府應出臺新的《戶籍法》，可規定公民擁有依法遷徙入籍的自由，廢除現行的各類在遷徙入籍上的對住房、收入和學歷等的附加要求。

然而，遷徙自由是不可能一步到位的，它必須考慮與經濟、社會發展水平和城市綜合承受能力相適應。辜勝阻、成德寧(1998)等認為，我國幅員遼闊，各地經濟發展程度不同，政府應該因地制宜，在國家的宏觀調控下允許各地實行不同的改革方略。大體來說，市場經濟發達、城鄉差距不大的地區，改革力度大些，可通過市場、行政手段快速實現戶籍的一元化，其他地區可采取循序漸進的方法，在滲透改革思想的同時逐步推進，在條件成熟的時候，可以分地區、分層次實現戶籍制度的一元化，從而在全國范圍內實行統一的戶籍制度。劉飛(2007)則認為，應按照居住地登記戶口的原則，建立全國統一、城鄉統籌的戶籍登記制度，全國各類地區不再設立類似紅印、藍印之類的差別性戶籍。

但也有學者認為，自由放任的人口遷移政策也可能導致新的不公平(趙燕菁，2003)。

(二)統籌規劃，共同推進其他配套措施的改革

在中國，一個人或者家庭的收入狀況、享受公共服務的水平，不單是取決于個人資本投資、職業，而是在很大程度上取決于他的出生在“第一世界”還是“第四世界”(胡鞍鋼，2002)。當前，城市戶籍制在經歷了市場經濟大潮的洗禮后，它的許多功能雖然逐漸弱化，但附著其背后的利益對外來人口仍有很強的誘惑力。正如趙燕菁所指出的，戶籍制度本身僅僅是一個登記制度，并沒有任何價值，真正有意義的是與戶籍制度相聯系的其他制度(趙燕菁，2003)。在改革開放前，這些制度是糧食供給制度、就業制度、住房制度等，改革開放之后則是各種福利制度、教育制度等。王太元也曾撰文指出，戶籍制度改革能否徹底的主要問題不在戶籍制度本身和戶口遷移制度，也不在公安機關，關鍵要看相關制度、相關部門是否能夠實行配套改革。他認為只要就業、教育、住房、社會保障等各方面真正一視同仁，不分地區、不分戶口性質，才能真正打破城鄉二元經濟格局，戶籍管理制度的改革才具有實際意義。因此，戶籍制度的改革和城市化的推進就是要打破掛在戶籍名義下的各種權利壁壘，摧毀以戶口管制為基礎的城鄉分治的二元經濟結構(朱士群、唐克，2007)。

曹曉軍、齊曉安認為，目前多數城市都將戶籍改革重點放在了取消“農業”與“非農業”戶口的分類上，而忽視了對戶籍管理諸多附加職能的剝離。“現行的社會保障制度將社會保險的對象限定為城鎮職工。……這種由于社會保障制度的缺陷而導致農民對土地的過度依戀，……從而成為城市化過程中的又一個制度障礙”(曹曉軍、齊曉安，2006)。楊學成、汪冬梅也持相同的觀點，他們認為城市化的制度建設是一項復雜的系統工程，各種制度之間不是相互獨立而是緊密關聯的。比如，戶籍制度就與就業、就學、社會保障制度等結合在一起。如果不進行綜合的治理，沒有身份之間、地域之間權利平等的基礎。即使取消了戶籍制度，也會被更隱蔽的歧視性政策所取代(楊學成、汪冬梅，2002)。因此，取消城市戶口背后的利益，必須同健全教育、就業、社會保障等制度的配套改革聯系起來。只有戶籍制度徹底實現了和其他相關利益的脫鉤，才能真正還原其本來應有的人口信息統計的基本職能，也才能消除其對人口流動遷移的人為限制，從而為人口城市化發展提供所需的制度條件。

綜上所述，關于與戶籍制度創新直接相關的配套制度改革，理論界目前的主流觀點主要集中在現行社會保障制度與土地制度、就業制度的改革與創新上。劉飛認為，當前亟需做到的有兩點，一是建立農村社會保障體系，這個社會保障體系應首先解決農民在養老、醫療和最低生活保障上的困難，其次要實現在城鎮務工的農村勞動力的社會保障金在全國范圍內無障礙流轉，二是在現行家庭聯產承包責任制的基礎上，適度促進和完善土地流轉制度(劉飛，2007)。葉裕民從分析城市化的角度出發，認為中國社會保障制度存在著一個重大問題，就是將進入城鎮就業和落戶的農民排除在絕大部分社會保障享受對象之外(葉裕民，2001)。據此，賈華建議對進城務工的農民工應盡快建立各項社會保障制度，其中最重要的是建立進城農民工的醫療保險制度和工傷保險制度(賈華，2007)。與此同時，應減少農民進入城市的門檻，如實行教育、社保等社會福利全民化，可全部由國家財政補貼(趙燕菁，2003)，也可考慮開征社會保障稅(劉青海，2003)，此外，國家還應盡快立法，可規定將今后城市化過程中農村土地產生的全部收益歸農民所有，即全部用于建立農民社會保障基金(蔡永飛，2005)。王亞玲認為進城農民工最基本的社會保障體系包括就業制度、最低生活保障制度、住房制度和教育制度等。呼吁“凡被批準進城落戶的農民，都應被納入基本社會保險范疇；凡放棄農村承包地和宅基地的進城農民，應享受當地城鎮最低生活保障金”(王亞玲。2006)。厲以寧(2008)認為“僅僅走向城鄉戶籍一元化還不足以消除農民進城和加速城鎮化的體制障礙”，因為“農村戶籍的背后是土地制度，包括農村土地承包制度和農村宅基地制度”。他建議應使農村承包土地使用權流轉起來，應當允許宅基地可以置換，還可以容許農民抵押承包地和宅基地的使用權。因為，“這是……使城鎮化得以有序進行和加速進行的一件大事”。從農村居民在城鎮穩定生活所需要的基本條件看，葉裕民認為為進城農民提供的保障至少要包括失業保險、醫療保險、養老保險，以及最低生活保障(葉裕民，2001)。除此之外，江太芬(2007)還提議應消除不利于戶籍制度改革的體制和政策性障礙，一是要改革勞動就業制度，二是要搞好土地承包經營權的流轉，三是改革住房政策。此外，劉作明(2001)從法律層面出發，認為推進城市化，首當其沖的是要著手解決那些事實上已經生活在城市空間里的暫住人口和流動人口的居留權問題。因此，應盡早制定《城市居留權法》，并依據我國城市化發展戰略，兼顧各類城市和東西部城市化的實際情況，容許和保留城市在國家法律規定的原則范圍內設定本城市的居留條件的權力。

(三)其他觀點

此外，還有學者從技術、市場經濟發展等層面等方面提出了不少看法。李紅霞認為應成立人口管理委員會的事務性機構，讓戶籍管理與公安部門脫鉤，以恢復戶籍專事人口統計和管理的本來面目。由于居民身份證制有利于公民文化和公民社會的建設，而戶籍身份制則強化世襲差別和地緣社會(陸益龍，2002)，因此，可實行“居民身份證管理制度和戶口簿雙軌制管理制度”。即可以考慮把全國城市劃分為減壓地區、有控制的發展地區和大力發展地區。不同地區實行不同政策，以便引導農村人口進入城市的流向。對大力發展的地區可取消入戶口限制，打破城鄉界限，實行身份證管理；對減壓地區的大城市，外地遷入的人口限制仍然從嚴，但同一個城市之內，則取消戶口管制，實行身份證管理，居民在本市之內可以自由遷移。有控制的發展地區的政策可以介乎兩者之間(江太芬，2007)。劉作明(2001)則建議在我國實施公民社會保障聯號工程。這一制度可以采取一人一號式的管理，而且公民的社會保障聯號與其身份證號碼是一致的。政府則運用電子計算機管理系統建立起公民社會保障聯號管理中心，與其他社會管理系統相對接，負責收集、儲存、處理公民社會活動的各類信息，形成公民的社會性檔案。這樣，以社會保障聯號為基礎的身份證制度就可以有效解決人口的自由流動的身份識別及有效管理問題。

在曹曉軍、齊曉安(2006)看來，適應城市化發展需要的城鄉統一的就業制度迄今為止沒有建立起來。一方面，對農民工的就業歧視依然存在，使得城鄉統一的勞動力市場建設步履維艱。另一方面，勞動力市場體系不健全，阻礙了農村人口向城市非農產業的合理有序轉移。據此，政府應在政策上消除農民進城的制度障礙，打破城鄉分割的就業制度，構建和完善城鄉統一的勞動力市場(李效梅。2002)。賈華(2007)呼吁國家應該建立健全監督機制，通過行政、立法等相應手段規范企業和農民工的雇傭關系，以保證勞動力市場運作的合理化和有序化。

現代社會的重要特征之一是其由各種形式的組織構成，各利益團體通過自己的組織積極參與社會事務的管理，但迄今為止還沒有法律承認的代表農民利益的群眾組織。因此，改革開放后，就出現了如黃宗智所說的“在某種程度上，農民家庭現在離群孤立，一個個單獨地站在國家權力機構面前”。而在城市，工會一般只代表當地城鎮職工的利益，對無當地戶籍的外來職工利益則缺乏關注，專職工會組織無法成為勞資博弈的一支有生力量。此外，趙燕菁(2003)認為，弱化乃至最終消滅戶籍制度的關鍵，在于盡快縮小不同城市間和城鄉間的經濟落差，促進人口的均質化。

四、結論

綜上所述，戶籍管理制度作為國家行政管理的一項基本制度，其創新將是一個漸進的和過渡的過程，需要在實踐中慢慢摸索。同時，戶籍制度的創新并不僅僅是戶籍制度，而是附加在戶籍制度上面的其他管理制度。雖然戶籍制度已在逐步改革，但其背后的勞動、人事、教育、社會福利、司法等計劃經濟時期產生并遺留下來的社會管理制度仍然存在，它們所形成的分配資源與獲取利益的各種不平等照樣支配著社會的運轉，正如有學者所指出的，我國當前的戶籍制度既違背了結果的平等，又造成了機會的不平等(江太芬，2007)。因此，應通過戶籍制度的創新，淡化城市戶籍的高附加值，切斷依附于傳統戶籍制度的各項勞動就業制度、社會福利保障制度、教育制度等紐帶，消除二元社會特征，保障全體社會成員的平等合法權益，使戶籍制度不再成為人才流動的壁壘、資源配置的障礙。這樣，我國城市化發展中的權利分配問題就會逐步得到解決，城市化的進程就會大大加快。

[責任編輯：陳合營]