營造良好的地方政府間關系：基于和諧社會視野下的研究

[摘要]良好的地方政府間關系對和諧社會建設具有重要意義，它關系到服務型政府的建設，關系到行政效率的提高，是政府適應日益復雜行政環境的需求。建設和諧社會需要用府際管理的模式來治理地方政府間關系，營造出適合和諧社會的新型府際關系。為此要解決和處理好府際沖突、利益補償和中央與地方關系等問題。

[關鍵詞]和諧社會；地方政府間關系；府際治理

[中圖分類號]D630

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2008)09-0010-03

一、營造良好的地方政府間關系對和諧社會建設的緊迫性與必要性

首先，良好地方政府間關系是建設服務型政府、構建和諧社會的重要內容。構建社會主義和諧社會，關鍵之一就是推進政府公共服務改革、增強公共服務水平。然而，政府公共服務水平的提高離不開良好的府際關系。公共物品供給理論認為，公共物品和服務的供給規模與績效存在相關度。圍繞各種不同規模的具體人口，服務供應所回應的公共問題也呈現出不同的規模和形態。一種結構安排好的地方公共經濟一定會使供應單位的大小與所要解決的問題的規模相適應。“一個最佳的服務結構是那種將服務的集中和分散能有機結合起來的安排，通過這樣一種安排，才能使多重的機構獲得規模效益而又節約協調成本。”這要實現公共服務的規模經濟效應，就必須合并或縮減成最佳規模，這就涉及到地方政府關系的協調問題。例如，跨區域河流的環境治理需要環保部門跨轄區聯合，而流動性生產要素的管理也需要跨轄區聯合。

其次，良好地方政府問關系是實現行政高效的要求。從靜態的視角來看，地方政府間關系是一種組織結構。行政組織理論認為，當一種組織結構無法適應內外部環境的變化，不能再滿足組織的需要時，往往會出現“結構無效”的癥狀，具體表現為決策遲緩或質量不高、組織不能創造性地對環境的變化作出反應、過多的對立性沖突。若地方政府之間結構不科學、制度不健全、利益分配不合理時，地方府際關系就可能發生沖突。導致行政效率底下。例如，當地方政府擁有自己的決策權、資源配置權時，地方為了獲得更多的經濟資源和最大利益而積極與其他地方政府積極展開競爭和合作。但是由于缺乏有效的監督和制約機制，使得地方政府間合作效果不是很理想，彼此間的惡性競爭日趨激烈。因此，為了實現行政高效率，必然要求地方政府間運轉協調、規范有序。

第三，良好地方政府間關系是政府應對日益復雜管理實踐的需要。當代中國正處于經濟全球化的大背景下，各種生產要素的流動頻繁，跨地區的環境保護、區域經濟合作事務越來越多。這些問題的解決均需地方政府間加強聯系，構建良好與和諧的地方政府間關系。經濟合作發展組織(OECD)曾把這種全球范圍內的府際合作趨勢歸結為如下原因：第一，由于環境保護和經濟持續發展等政策問題，亟需區域內各地方政府間協力處理；第二，區域經濟發展失衡，地方政府間必須通力合作解決失業和貧窮等社會問題；第三，在全球化的沖擊下，區域內各地方政府間必須藉由資源和行動的整合，以發揮綜合作用，提升地方競爭力；第四，盡管地方政府為提升其效能，已經與許多私部門或非政府組織建立伙伴關系，但地方政府間所建立的伙伴關系，仍是其他合作關系所無法取代的機制。

二、地方政府間關系治理模式變革：和諧社會呼吁新型府際關系

1．地方政府間關系治理模式沿革。關于地方政府間關系治理模式，最為普遍的一個觀點就是地方政府間關系類型有三種：傳統的中央控制模式，地方自治模式和網絡模式。認為市場、科層制和組織間網絡三者存在著根本上的差別，而組織間網絡作為一種重要的組織間交易模式的觀點。但是，美國學者賴特的府際管理理論卻更為切合當前公共管理的實踐，他認為政府問關系的協調機制，經歷了從聯邦主義、府際關系到府際管理的三個階段，其中府際管理是協調與管理政府間關系的一種新型治理模式。賴特所言的“府際管理”實質上就是“府際治理”，它涵蓋了網絡管理模式的內容。基于這些文獻的分析，本文主張將地方政府間關系的治理模式根據不同的歷史階段分為三種類型：傳統中央控制模式、地方自治模式、府際治理模式。

第一階段：傳統中央控制模式。現代政治發展史上，中央高度集權出現在第二次世界大戰前后。這是一方面戰爭本身使政府必須集中全國人力、物力和財力等一切資源來獲取勝利，但另一方面更深層次的原因是上世紀30年代的世界性經濟危機。經濟危機讓人們看到了市場的失靈，呼吁政府前有力干預。凱恩斯主義為中央集權提供了理論依據，而羅斯福新政則是中央集權的實踐產物。中央高度集權的模式一直持續到上世紀六七十年代的西方世界性經濟滯漲，這時人們又看到了“政府失靈”，這就為地方分權提供了依據。

中央政府的控制在等級制的地方政府間關系體系中十分明顯，其資源主要掌握在中央政府手中。在中央控制模式下，中央政府掌控一切，它從等級制的頂端對政府問關系進行管理，而不是著眼于整個體系。地方政府在等級制體系中是被控制的，而不是自控制的，他們是依賴性的，而不是自治的。在有關公共政策的研究文獻中，這一模式也被稱作是“自上而下”的，即中央與地方是政策制定與執行的關系，政策的制定與執行被看成是互相分離的過程。

第二階段：地方自治模式。上世紀七八十年代，地方政府間的關系又發生了重大變化，原因有(1)傳統的社會結構急劇變化，社會一致性分裂和文化分裂，公眾對公共權力的效能和未來越來越不抱幻想，公眾心靈碎片化、行為邊緣化日趨嚴重；(2)中央政府因其財政狀況逐漸惡化，原先各種對地方補助制度出現許多重大變革，府際互動因而轉為緊張；(3)作為社會一致性中樞的公共行政體系能力式微，并進一步成為公眾的負擔，中央集權、層級的控制不再有效；科層系統陷入了官僚主義的怪圈，公共政策無力承受大量社會需求，無法對太多和大矛盾的公共問題做出裁決。人們開始努力尋找解決上述問題的途徑和方法，地方自治模式孕育而生。

地方自治模式源自世界性的地方分權潮流，以及民主政策的執行問題，它是對傳統中央控制模式的一種批判。此模式的政府問體系強調的是高度地方分權和自主治理，而不是中央的控制和影響。它意味著中央政府從公共領域的退縮，與此同時，中央政府要對地方給予更多的關注，并為其提供更多的資源。如果說中央控制模式下，政策獲得成功的關鍵是確保地方實施國家的目標，那么地方自治模式下的政策成功應該是確保地方政府擁有必須的政策自主權、資源以及自治權。因此，地方自治模式是一種“自下而上”的治理模式。

第三階段：府際治理模式。上世紀90年代以來政府間關系的實際情形發生了巨大變化，傳統的中央控制模式和地方自治模式都已無法適應日益復雜的經濟與社會發展問題。在一些發達國家的政府治理改革中，如美國、澳大利亞、德國等國家相繼推出跨區域和跨部門的、以合作為基礎的互惠的政府關系模型。對于現代公共行政與公共管理實踐中政府間關系日益增長的重要性，奧圖勒將其歸結為：(1)公共行政中許多問題不能完全分割成小塊分別交給不同的部門去處理，必然涉及跨機構之間的協作；(2)處理復雜事務的政策可能需要依靠網絡化的結構才能執行；(3)政治性壓力使得網絡可能是實現政策目標所必須的；(4)必須努力使各種聯系制度化；(5)跨部門和不同層次管理的需要，如交通項目管理者面臨著殘疾人權利保護、瀕危物種保護和能源保護問題，而不僅僅是交通效率、有效性和土地使用問題。

府際治理是行政革新和政府再造的重要產物，它代表了一種復雜且互相依賴的管理過程。府際治理有以下特征：(1)行動者的多元化與等級制色彩的弱化。政府間網絡是由多樣化的行動者組成的，包括中央政府以及各級地方政府，每個政府都有自己的目標。行動者在地位上是平等的，每個行動者包括中央政府都只是網絡中的一個角色，不存在占據終極性壟斷地位的行動者。在不同的情況下，行動者所扮演的角色不同，因此它們在網絡中都發揮著不同的作用，彼此不可替代；(2)府際治理是以問題解決為焦點，被視為一種行動導向的過程，通常允許政府官員采取必要的手段，去推動各項具有建設性的工作；(3)府際治理強調聯系、溝通以及網絡發展的重要性，它強調政府間在信息、自主性、共同分享、共同規劃、聯合勸募、一致經營等方面的協力合作；(4)信任與合作。網絡模式下的各個政府之間尤其是地方政府之間不是互相孤立的，當他們無法依靠自身的資源獲取目標是，他們會主動進行聯系，因此他們的策略是合作信任而不是競爭。(5)強調公私部門的混合治理模式，倡導第三部門積極參與政府決策。該特點也是府際治理理論與網絡組織理論的最大區別之處。

2．良好地方政府間關系的特征。良好地方政府間關系是行政改革追求的理想目標，也適應構建和諧社會的要求。所謂良好地方政府間關系，是指地方政府為執行政策或提供服務所形成的良好互動關系與靈活有效機制。良好地方政府問關系具有下列四個特點：

良好地方政府間關系表現為一種有序制度結構。影響國內政府間關系的因素主要有其所在的社會、所依托的憲政體制、所體現的政府體制。地方政府間關系根植于一個國家的整體政治社會體制中，尤其是一國的政治體制、經濟體制狀況，直接決定了地方政府間關系的形態特征。地方政府間關系的形成和發展是以一定的國家結構形式為基礎的，“國家機構形式所代表的所代表的縱向的國內政府間關系是國內政府間關系的中軸，直接決定國內政府間縱橫關系的格局和運作形式”。因此，良好地方政府間關系必須是在國家法律秩序下運行的一種有序政府關系。

良好地方政府間關系是合作博弈并實現帕累托最優。所謂合作博弈，是指決策主體的行為互相作用時，當事雙方能達成一個具有約束力的協議，使雙方都能實現最大化的利益結合。地方政府間關系也是一種圍繞權力和利益而相互博弈、相互影響的動態關系。多梅爾在《政府間關系》一文中認為，“如果說政府間關系的縱向體系接近于一種命令服從的等級結構，那么橫向政府間關系則可以被設想為一種受競爭和協商的動力支配的對等權力的分割體系。”合作博弈要求地方政府關系主體能夠聯合達成一個具有約束力且可強制執行的聯盟，它強調的是集體理性，追求效率、公正、公平。

良好地方政府問關系是人際關系的良好協調與互動。狹隘意義上的人際互動關系是指人與人之間彼此借由思想、感情、行為所表現的吸引、排拒、合作、競爭、領導、服從等互動之關系。美國學者賴特認為，府際關系是一種人的因素的考量，應該考量及重視在不同治理單位的主要從事公職人員的活動及態度或人際關系。即授予公職者，才是府際關系的決定者。換而言之，公務員的行為與態度決定府際關系。盡管府際關系視野下的政府問關系的主角是政府，包括水平(如地方與地方間)與垂直(如中央與地方間)的靜態與動態互動關系；但在這關系網絡中更強調政府機關工作人員間的互動角色。地方政府間關系所重視的是各級政府之問的交互活動，所要探究的重要焦點是著眼于政府間決策過程及價值觀念背后的人際間的協調與互動。

良好地方政府間關系是適應環境變化的動態平衡系統。良性的地方政府間關系是一種不斷與環境保持動態平衡的關系。這種對外界環境各要素的適應是通過各種機制來實現的，如政治性的、經濟性的、行政性的、文化性的適應機制。通過各種適應機制，努力與環境相適應。因此，地方政府間關系是一種生態關系，將隨環境的變化而變化。

三、營造良好地方政府間關系亟待解決的問題：構建和諧社會的重要內容

首先，府際沖突的管理與協調問題。常見的政府間沖突管理機制有三種：“政府主導型”，中央政府(上級政府)對地方政府利益進行分配與協調，由中央政府搭建利益協調機構、規劃產業結構、裁決利益沖突；二是“市場主導型”，通過產業結構的比較優勢來配置各地區資源與生產要素；三是“社會主導型”，在環境污染、企業貿易沖突、政府利益糾紛等方面通過第三方仲裁來協調矛盾與沖突。受基本國情的約束，當前我國的沖突機制為“政府主導型”，但其治理績效不甚理想，地方政府間地方保護主義、產業同構、招商引資過度競爭等現象屢見不鮮。因此，要進一步完善目標導向、網際溝通的沖突管理制度建設。例如，當區域經濟中的地方政府間競爭沖突時，府際管理除了通過行政區劃調整等傳統方式與策略外，更強調功能整合，通過地方政府間行政協議、行政契約的方式發展合作關系，達到地方政府間的整合效益；同時，府際管理還強調區域治理，通過跨行政區域界線的區域治理，通過以政策議題為導向的資源整合以使其發揮綜合效益為手段，提升整體區域的競爭力。這些協調機制均有利于府際間矛盾與沖突的解決。

其次是地方政府間利益補償和協調問題。利益關系是地方政府間關系的核心，建立和完善利益補償機制對于良好地方政府間的構建至關重要。當前地方利益沖突的內容，集中表現為地方官員的晉升競賽，產業結構的淘汰與升級、技術創新的擴散效應、人力資本的流失與獲取、自然環境的破壞與保護。地方利益沖突的加劇與利益協調機制運行低效有關。當前利益協調機制存在問題有二：其一是協調機制本身不夠完善。在區域經濟圈內的合作規則方面，缺乏區域經濟圈內的利益補償、共享和處罰制度。在組織機構方面，尚未建立制度化的維護和實現地方利益的多層次機構，這導致協調與執行能力弱；其二是協調機制的運行環境復雜。單一制的國家結構、執政黨的執政理念與執政方式、地方經濟狀況與產業發展特點、財政體制改革、公民與企業的民主參與等諸多因素，都會影響地方利益的形成及其抉擇，干涉地方政府間關系的正常運轉。因此，要完善地方利益補償與協調機制，就必須切實解決上述兩個問題。

最后，中央和地方關系的重塑與調整。構建良好地方政府間關系，首要是調整中央與地方關系。這是由于中央與地方關系決定著地方政府在整個國家機構體系中的地位、權利范圍和活動方式，從而決定了地方政府體系內部各級政府之間的縱向關系以及地方政府間的橫向關系，是地方政府間關系的中軸。中央政府與地方政府的基本格局和變化，直接決定和影響著地方政府上下級之間的縱向關系、同級地方政府之間的關系以及跨區域地方政府間的橫向關系。因此，從本質上講，地方政府間關系就是中央與地方關系的延續。而重塑與調整中央和地方關系，關鍵就是要尋求既能維護中央權威、又能激發地方自主的均衡點。這種尋求維護中央權威與激發地方自主的權力關系，究竟是中央權威多一點，還是地方自主多一點，人們很難找到一個平衡點，甚至陷入“一統就死，一放就亂”的怪圈。關于調整中央與地方關系上，縱觀世界行政體制改革可發現地方政府分權化已成潮流。那么，地方分權化到一個什么程度呢?又如何實施?這可從職能范圍、法律保障、財政開支等角度予以著手，進行符合中國國情的制度建設。

[責任編輯：王潤秋]