對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段教育投入的思考

摘要： 我國(guó)現(xiàn)階段的教育投入較以前有很大的改善，但還存在著一些問題，比如總體投入不足，投入結(jié)構(gòu)不合理，對(duì)不同地區(qū)及不同教育層次投入不平衡。這里既有財(cái)政投入不足及政府使用資金不當(dāng)?shù)脑颍灿型度胫黧w單一化的原因，所以要采取有效措施來優(yōu)化教育投入以促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 教育 教育投入 教育經(jīng)費(fèi)

一、我國(guó)現(xiàn)階段教育投入存在的問題

（一）高等教育經(jīng)費(fèi)總體投入不足與使用不當(dāng)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)GDP從1989年的16909億元一路猛進(jìn)至2007年底的24.95萬億元，年均增長(zhǎng)率為9.3%，超出世界同期年均增長(zhǎng)率6.1個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)縮小了中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距。然而，在如此高速增長(zhǎng)的GDP背后，卻是完全不相匹配的公共教育投入。統(tǒng)計(jì)表明，目前我國(guó)的教育投入約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%，低于世界平均5%的水平。聯(lián)合國(guó)教科文組織《世界教育報(bào)告》1998年統(tǒng)計(jì)表明：我國(guó)是用占世界1.18%的教育經(jīng)費(fèi)培養(yǎng)占世界18.45%的學(xué)生，基礎(chǔ)教育的投入更少。我國(guó)初、中、高等學(xué)校在校學(xué)生比約為80：16：1，而教育經(jīng)費(fèi)投入比則與此相反，約為1：3：52。據(jù)測(cè)算，我國(guó)中小學(xué)的在校生數(shù)占全世界的1/4，而其教育經(jīng)費(fèi)卻只占全世界相應(yīng)經(jīng)費(fèi)的1/145。在如此少的基礎(chǔ)教育總經(jīng)費(fèi)中，財(cái)政性經(jīng)費(fèi)所占的比例（75%左右）又嚴(yán)重低于國(guó)際通常的比例（85%以上）。

我國(guó)現(xiàn)階段教育投入主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

一方面，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的投入嚴(yán)重不足。自90年代初以來，我國(guó)教育的財(cái)政投入總量增長(zhǎng)較快，但其占GDP的相對(duì)比例卻呈現(xiàn)停滯和下滑趨勢(shì)。《教育法》提出的教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)”要求，在有的年份全國(guó)平均沒有達(dá)到，少數(shù)省、自治區(qū)連續(xù)幾年都未達(dá)到。另一方面，有限的教育經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)，存在嚴(yán)重的非教育擠占現(xiàn)象。當(dāng)前我國(guó)的學(xué)校教育系統(tǒng)，由小學(xué)、初中、高中和大學(xué)等四個(gè)階段構(gòu)成。各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)也可劃分為基本建設(shè)費(fèi)、日常經(jīng)費(fèi)和教師與行政人員的工資等等。在教育經(jīng)費(fèi)中，尤其是高等教育經(jīng)費(fèi)中，很大一部分被用于后勤保障。2002年我國(guó)各級(jí)各類學(xué)校教師人數(shù)占全體教職工人數(shù)的比例分別為：普通高等學(xué)校39.5%，中等學(xué)校76.4%，小學(xué)90.3%。由于非教學(xué)人員過多，人浮于事、管理松懈和資源浪費(fèi)，使得本已緊張的教育經(jīng)費(fèi)受到嚴(yán)重?cái)D占，教育投入相當(dāng)一部分沒有被用于教育發(fā)展事業(yè)。

（二）不同教育層次之間教育投入不均衡

根據(jù)現(xiàn)代財(cái)政理論，教育屬于混合產(chǎn)品。而混合產(chǎn)品兼具“公共產(chǎn)品”和“私人產(chǎn)品”的性質(zhì)。隨著教育層次的增加，教育的“公共產(chǎn)品”屬性會(huì)下降，教育的“私人產(chǎn)品”屬性會(huì)上升。一般而言，私人產(chǎn)品的提供只有通過市場(chǎng)才有效率，而公共產(chǎn)品的提供應(yīng)采用公共提供方式。也就是說，在教育經(jīng)費(fèi)極其有限的情況下，教育投入應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在低層次教育上，而將高層次教育市場(chǎng)化。

在我國(guó)，高等教育投入的比例相對(duì)偏高，對(duì)初、中等教育，特別是職業(yè)教育的投入略顯不足。1998年我國(guó)各級(jí)教育投入的比重分別為：高等教育18.6%，中等教育36.1%，初等教育31.2%，職業(yè)教育7.6%，其他6.5%。教育投入在不同教育層次之間不夠均衡，“教育”產(chǎn)品的提供方式出現(xiàn)了偏差，其直接表現(xiàn)也是明顯的。雖然我國(guó)已經(jīng)立法實(shí)行九年制義務(wù)教育，規(guī)定只收雜費(fèi)，不收學(xué)費(fèi)，但由于辦學(xué)經(jīng)費(fèi)相對(duì)不足，學(xué)校對(duì)學(xué)生的亂收費(fèi)現(xiàn)象實(shí)難制止。農(nóng)村兒童失學(xué)率較高，需要社會(huì)來共同培植“希望工程”，實(shí)屬不得已而為之。另外，我國(guó)熟練技術(shù)工人人數(shù)偏少，勞動(dòng)力素質(zhì)偏低，也是與我國(guó)職業(yè)教育投入不夠密切相關(guān)的。

（三）教育投入的地區(qū)間以及城鄉(xiāng)之間的差距越來越大

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡造成地區(qū)間教育投入的差距，并引起教育水平的差異，導(dǎo)致地區(qū)間人才、技術(shù)、勞動(dòng)力素質(zhì)的差距，終將引起經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。從近幾年的情況來看，地區(qū)間各教育階段生均經(jīng)費(fèi)差異的基尼系數(shù)不斷增大。也就是說，教育投入在不同地區(qū)間更加不平衡。這不僅不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，與我國(guó)西部大開發(fā)的戰(zhàn)略要求也是背道而馳的。

二、我國(guó)教育投入存在問題的原因分析

（一）我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比例偏低及財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響。

從國(guó)際上看，一個(gè)國(guó)家公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例的高低與該國(guó)財(cái)政收入占GDP的比例有著密切的聯(lián)系。在一個(gè)財(cái)政收入占GDP比例比較低的國(guó)家要求教育投入占GDP高比例是不現(xiàn)實(shí)的。而且，在西方國(guó)家的財(cái)政支出中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)性支出所占比例一般都比較低，而我國(guó)則占40%，大大高于發(fā)達(dá)國(guó)家平均14%和發(fā)展中國(guó)家平均25%的水平，從而影響了我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例的提高。

（二）投資主體相對(duì)單一化在一定程度上限制了教育事業(yè)的發(fā)展。

雖然近幾年來我國(guó)民間辦學(xué)開始增長(zhǎng)，教育經(jīng)費(fèi)也逐步由單一的政府撥款向“以政府財(cái)政撥款為主，其他多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)為輔”的方向轉(zhuǎn)變，但教育經(jīng)費(fèi)的主要來源仍然倚重于財(cái)政撥款和學(xué)雜費(fèi)，兩項(xiàng)合計(jì)超過80%，教育經(jīng)費(fèi)的其他來源依然匱乏，在我國(guó)目前的政策體制和教育體制下，政府的教育投入仍占主體地位和主導(dǎo)作用。

（三）地方政府財(cái)政資金短缺，特別是經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)。

義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)目前主要由地方政府承擔(dān)，加劇了地方政府資金使用的壓力，導(dǎo)致拖欠教師工資，向農(nóng)民打白條現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，政府支出多種多樣，而教育支出具有間接性和遲效性，出于追求政績(jī)或本地區(qū)、本部門經(jīng)濟(jì)利益的考慮，政府更愿意將資金投入見效快的項(xiàng)目而非教育事業(yè)。

（四）財(cái)政能力相對(duì)較強(qiáng)的中央和省級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村義務(wù)教育的投入責(zé)任的忽視。

有限的財(cái)政經(jīng)費(fèi)往往專注于對(duì)高等教育、非義務(wù)教育及城市教育的投入，忽視了對(duì)基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村義務(wù)教育的投入責(zé)任，反而是財(cái)政能力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在勉強(qiáng)支撐農(nóng)村的義務(wù)教育，造成了不同教育層次之間教育投入不均衡。

三、促進(jìn)我國(guó)教育投入優(yōu)化的政策選擇

（一）廣開財(cái)源，增加教育經(jīng)費(fèi)。

在現(xiàn)階段及今后一段時(shí)間，教育投入不足仍會(huì)存在，為此必須廣開財(cái)源，增加教育經(jīng)費(fèi)。一是盡快建立適度規(guī)模的專項(xiàng)教育投資基金。中央政府可從宏觀調(diào)控角度出發(fā)，建立教育投資保障基金，主要用于初、中等教育和老、少、邊、窮地區(qū)教育的投入。而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份、直轄市可自主設(shè)立教育投資基金，以解決本省、本地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)。初始投資基金的來源可通過發(fā)行教育彩票、接受捐資以及股份上市募集獲得。二是發(fā)行特種教育公債。本來，教育經(jīng)費(fèi)的籌集主要應(yīng)由地方政府來承擔(dān)，可由地方政府通過發(fā)行區(qū)域內(nèi)“地方教育公債”實(shí)現(xiàn)。但在目前我國(guó)還不允許地方政府發(fā)行公債的情況下，教育公債仍須由中央政府統(tǒng)一發(fā)行，然后按一定比例將所募集的資金與相對(duì)應(yīng)的債務(wù)同時(shí)劃撥給地方政府。三是建立財(cái)政撥款與補(bǔ)助補(bǔ)貼專用帳戶。針對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的挪用擠占現(xiàn)象，建立財(cái)政撥款和補(bǔ)助補(bǔ)貼專用帳戶，定期匯總上報(bào)并接受審計(jì)監(jiān)督，已勢(shì)在必行。由于我國(guó)地區(qū)間差別較大，生源的經(jīng)濟(jì)處境不一，在我國(guó)金融市場(chǎng)很不完善的現(xiàn)狀下，學(xué)生很難以其將來的收入作為抵押舉債，來滿足生活學(xué)習(xí)需要。所以建立適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助補(bǔ)貼運(yùn)行機(jī)制，通過學(xué)費(fèi)補(bǔ)助、減免、補(bǔ)貼等方式幫助貧困學(xué)生完成學(xué)業(yè)，顯得十分必要。如何管好、用好補(bǔ)助補(bǔ)貼資金，比較好的做法就是設(shè)立專用帳戶，專款專用。

（二）提高財(cái)政收入占GDP的比重，加大財(cái)政支持教育的力度。

如果國(guó)家財(cái)政收入和財(cái)政支出占GDP比重有較大幅度的提高，即使保持目前的國(guó)家財(cái)政收支結(jié)構(gòu)不變，教育經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)數(shù)以及占GDP的比重都將會(huì)有較大幅度增長(zhǎng)。也就是說，現(xiàn)階段，乃至今后一段時(shí)期，大幅度提高國(guó)家財(cái)政收入和財(cái)政支出占GDP的比重，是政府財(cái)政增加對(duì)教育投入的物質(zhì)基礎(chǔ)，是提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重的必然的政策選擇。我國(guó)教育投資要在近幾年逐步實(shí)現(xiàn)占GDP的4%，逐步達(dá)到5%—7%的世界平均水平。因此，一方面，財(cái)政要轉(zhuǎn)換職能，按照公共財(cái)政框架的要求調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，在有限的財(cái)力中確保教育支出的優(yōu)先增長(zhǎng)；另一方面，要努力振興國(guó)家財(cái)政，各級(jí)財(cái)政部門要積極開辟財(cái)源，嚴(yán)格稅收征管，堵住減免稅的口子，努力提高財(cái)政收入占GDP的比重。

（三）制定按不同階段兼顧不同地區(qū)區(qū)分的教育財(cái)政政策。

我國(guó)目前的財(cái)政性教育投資結(jié)構(gòu)不夠合理，突出表現(xiàn)為三級(jí)教育投資結(jié)構(gòu)不合理。因而，要對(duì)不同階段實(shí)行不同的財(cái)政政策，即政府應(yīng)明確義務(wù)教育在教育經(jīng)費(fèi)中的優(yōu)先地位，將教育經(jīng)費(fèi)的增量主要用于義務(wù)教育。對(duì)此，比較好的辦法就是調(diào)整國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)：中央和省級(jí)政府用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等辦法，加大中央和省級(jí)財(cái)政義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的支出比例；用專項(xiàng)資金管理的辦法把中小學(xué)教師工資全部由財(cái)政直接發(fā)放。而非義務(wù)教育尤其是高等教育則引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行全社會(huì)參與戰(zhàn)略。同時(shí)針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的情況，財(cái)政教育投資也應(yīng)改善地區(qū)結(jié)構(gòu)，對(duì)西部地區(qū)和農(nóng)村應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)傾斜，建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，由中央和省級(jí)政府財(cái)政把經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)所需的義務(wù)教育的建校經(jīng)費(fèi)和經(jīng)常性支出包下來。

（四）后勤的社會(huì)化和非教學(xué)人員適當(dāng)分流。

在現(xiàn)行教育體制下，后勤支出占了國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)的很大一部分，使原本就不富裕的教育經(jīng)費(fèi)捉襟見肘。同時(shí)，這種沒有市場(chǎng)約束的后勤服務(wù)，必然造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。因此，應(yīng)盡快將后勤服務(wù)從學(xué)校中分離出來，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，同時(shí)實(shí)現(xiàn)非教學(xué)人員的產(chǎn)業(yè)化分流。具體措施：一是可以讓其獨(dú)立出來，成立經(jīng)營(yíng)性公司；二是可以向社會(huì)開放，讓社會(huì)直接參與其經(jīng)營(yíng)。為了推動(dòng)后勤的社會(huì)化和非教學(xué)人員的適當(dāng)分流，可采用靈活的財(cái)稅政策舉措。一開始可給予試點(diǎn)高校一定的扶持基金，專門用于啟動(dòng)高校的產(chǎn)業(yè)化工作，到適當(dāng)?shù)臅r(shí)候再以稅收優(yōu)惠政策代替，通過給予免征所得稅、減征部分營(yíng)業(yè)稅等優(yōu)惠措施，促進(jìn)后勤社會(huì)化的平穩(wěn)過渡。

（五）促進(jìn)非義務(wù)教育尤其是高等教育和職業(yè)教育投資主體多元化。

今后，我國(guó)高等教育和職業(yè)教育要逐步實(shí)施辦學(xué)主體和經(jīng)營(yíng)主體多元化，實(shí)行股份化和民營(yíng)化。一方面要引導(dǎo)社會(huì)、企業(yè)、學(xué)校及個(gè)人等多方面參與，積極鼓勵(lì)并支持企事業(yè)單位、科研機(jī)構(gòu)以及個(gè)人與高等院校聯(lián)合辦學(xué)，創(chuàng)辦私立大學(xué)和民辦高校、職校；另一方面要擴(kuò)大教育領(lǐng)域的對(duì)外合作，鼓勵(lì)并支持中外合資辦學(xué)，甚至試辦外國(guó)獨(dú)資大學(xué)。財(cái)政政策上需要加以激勵(lì)，除了現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策，諸如對(duì)進(jìn)口的教學(xué)設(shè)備免征進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅，學(xué)校免繳城鎮(zhèn)土地使用稅和房地產(chǎn)稅等，可進(jìn)一步給予聯(lián)合辦學(xué)的企業(yè)和個(gè)人辦學(xué)投資所得收益免征企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的優(yōu)惠，從而調(diào)動(dòng)各界辦學(xué)的積極性。

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