農(nóng)村金融“新政”專家談

放松對(duì)農(nóng)村金融的管制，允許新設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村金融市場，加快建立普惠農(nóng)村金融體系，要為目前金融體系并沒有覆蓋的農(nóng)村人群提供有效的服務(wù)——這是農(nóng)村金融改革的關(guān)鍵

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了當(dāng)前和今后農(nóng)村工作的三大任務(wù)，目標(biāo)是積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)全面進(jìn)步。而大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)是制度與機(jī)制上的保障。

《決定》中的一個(gè)亮點(diǎn)就是關(guān)于農(nóng)村金融的論述。農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展哪一項(xiàng)都離不開金融服務(wù)與支持。這次中央提出創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，引導(dǎo)更多的信貸資金和社會(huì)資金投向農(nóng)村，并把它提高到“現(xiàn)代農(nóng)村金融制度”的層面，由此可見我國改變農(nóng)村金融服務(wù)發(fā)展滯后現(xiàn)狀的決心。

有資料顯示，截至2008年10月末，全國共有77家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。并且，在這現(xiàn)有的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中，村鎮(zhèn)銀行62家，貸款公司5家，農(nóng)村資金互助社10家。此外35家機(jī)構(gòu)正在籌建。

銀監(jiān)會(huì)副主席蔣定之在近日召開的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作座談會(huì)上表示，在條件成熟時(shí)將推進(jìn)農(nóng)村金融市場的開放，提高各類社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村金融市場的積極性。

農(nóng)村金融的改革步伐似乎越來越快了。盡管近幾年來我國在農(nóng)村金融改革方面也作出了很大努力，但農(nóng)村仍然缺乏足夠的金融資源，農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)仍普遍受到不同程度的信貸約束，農(nóng)村資金仍在大量外流。

不能否認(rèn)，農(nóng)村金融體制改革是整個(gè)農(nóng)村改革的一個(gè)“軟肋”。農(nóng)村金融改革的關(guān)鍵是什么？目前存在哪些問

題？應(yīng)從哪些方面著力我們急于知道答案。

歷程

事實(shí)上，多年來對(duì)農(nóng)村金融制度的改革一直都沒有間斷。

從2005年起，人民銀行開展了“只貸不存”小額信貸機(jī)構(gòu)試點(diǎn)， 2007年銀監(jiān)會(huì)調(diào)整和放寬了農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，按照“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”的原則，鼓勵(lì)社會(huì)各類資本到農(nóng)村地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，我國將繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，完善監(jiān)管，保證新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)規(guī)范、健康、可持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，我國初步形成了多層次、廣覆蓋的農(nóng)村金融體系，金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，農(nóng)村存貸款持續(xù)增加，金融服務(wù)已覆蓋了絕大部分農(nóng)村地區(qū)。

據(jù)《中國農(nóng)村金融服務(wù)報(bào)告》(2008.9)顯示。2007年末，全國縣域金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)為12.4萬個(gè)，縣域金融機(jī)構(gòu)存款余額達(dá)到9.11萬億元，占全國金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款的比重為23.4%；全部金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額為6.12萬億元，占全部金融機(jī)構(gòu)貸款總額的22%，占GDP的24.8%。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)得到有效化解，縣域金融機(jī)構(gòu)不良貸款率大幅下降，利潤總額和資產(chǎn)利潤率增長較快。

隨著改革開放的不斷深入，中國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生深刻的變化，農(nóng)民的生活水平日益提高，農(nóng)村生產(chǎn)力水平日益提高使得對(duì)農(nóng)村金融的要求越來越高。同時(shí)，黨中央國務(wù)院對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的高度重視，特別是具有里程碑意義的十七屆三中全會(huì)提出了整部農(nóng)村戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的政策，這就必然醞釀著一場改革。

“積極推行農(nóng)村金融制度改革會(huì)有一個(gè)實(shí)質(zhì)性的變化，即通過系統(tǒng)性的農(nóng)村金融制度的創(chuàng)新，使農(nóng)民貸款更加方便、手續(xù)簡便、效率更高，融資的數(shù)量更多，擔(dān)保的方式和手段更靈活。”中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心副主任鐘永生表示。

鐘永生表示，農(nóng)村金融的發(fā)展方向就是能夠適應(yīng)農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，能夠滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活所必須的金融產(chǎn)品的要求，和城市金融保持一種協(xié)調(diào)融合的機(jī)制，能夠應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活中的危機(jī)所需要，保證農(nóng)村整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定、創(chuàng)造又好又快發(fā)展的發(fā)展環(huán)境。

“農(nóng)村金融改革的關(guān)鍵是，放松對(duì)農(nóng)村金融的管制，允許新設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村金融市場，加快建立普惠農(nóng)村金融體系，有效、全方位地為‘三農(nóng)’提供服務(wù)的金融體系，尤其是要為目前金融體系并沒有覆蓋的農(nóng)村人群提供有效的服務(wù)。”國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長徐小青表示。

關(guān)于網(wǎng)點(diǎn)、貸款數(shù)額

目前，影響農(nóng)村金融改革發(fā)展的一個(gè)很重要的原因在于農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)不足。

近年來，在市場化改革過程中，四家大型國有商業(yè)銀行的網(wǎng)點(diǎn)陸續(xù)從縣域撤并，從業(yè)人員逐漸精簡，部分農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)也將信貸業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向城市，致使部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了金融服務(wù)空白。2007年末，全國縣域金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)數(shù)為12.4萬個(gè)，比2004年減少9811個(gè)。過去十年間，國有商業(yè)銀行從農(nóng)村地區(qū)撤并了3萬多家機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，現(xiàn)在基本都在縣及縣以上的地區(qū)經(jīng)營。

“一個(gè)直接的客觀原因就是在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行過程中，它的運(yùn)行成本和收益不對(duì)等。”鐘永生表示。他進(jìn)一步解釋，在市場經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)民往往需要的是非常小額的貸款，而且這個(gè)貸款辦理的手續(xù)麻煩，抵押品又不足。這樣導(dǎo)致大型國有商業(yè)銀行在農(nóng)村地區(qū)提供金融服務(wù)不具備比較優(yōu)勢(shì)，其業(yè)務(wù)活動(dòng)往往無法適應(yīng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，也無法解決因嚴(yán)重的信息不對(duì)稱而帶來的高風(fēng)險(xiǎn)和巨額成本等問題。農(nóng)村的網(wǎng)點(diǎn)越來越少，農(nóng)民越來越得不到金融服務(wù)，這是一個(gè)惡性循環(huán)。

這次《決定》在農(nóng)村金融制度改革方面有明顯突破，《決定》指出：“規(guī)范發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和以服務(wù)農(nóng)村為主的地區(qū)性中小銀行。加強(qiáng)監(jiān)管，大力發(fā)展小額信貸，鼓勵(lì)發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)和需要的各種微型金融服務(wù)。允許農(nóng)村小型金融組織從金融機(jī)構(gòu)融入資金。允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作。規(guī)范和引導(dǎo)民間借貸健康發(fā)展。加快農(nóng)村信用體系建設(shè)。”

這將為農(nóng)村注入更多新鮮的金融血液。

多年來，農(nóng)村信用社經(jīng)過浪里淘沙，已經(jīng)成為目前農(nóng)村金融的“主力軍”。之所以在完善治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)支農(nóng)服務(wù)能力等方面取得成效，還要?dú)w功于它運(yùn)行在鄉(xiāng)級(jí)，具有網(wǎng)點(diǎn)多、直接對(duì)農(nóng)戶的特點(diǎn)。

徐小青表示，盡管近年來農(nóng)信社已有盈利，但還需要解決對(duì)東中西部、不同發(fā)展水平地區(qū)的農(nóng)信社，采取有差別支持政策，以及探討實(shí)行適度的監(jiān)管方式，鼓勵(lì)農(nóng)村信用社更好地服務(wù)于農(nóng)戶。為此，《決定》要求繼續(xù)“改善農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)，保持縣(市)社法人地位穩(wěn)定，發(fā)揮為農(nóng)民服務(wù)主力軍作用”。政策目標(biāo)是把農(nóng)村信用社改造成為產(chǎn)權(quán)明晰的社區(qū)性農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，發(fā)揮好直接服務(wù)農(nóng)民的作用。

在鐘永生看來，當(dāng)前中國農(nóng)村金融發(fā)展存在的第二個(gè)問題就是，目前我們的銀行真正給予農(nóng)民貸款的錢太少。從國家來說是高度重視農(nóng)村發(fā)展，但就目前的金融制度來說，我們是把農(nóng)村的錢抽調(diào)來給城市發(fā)展，反而沒有把城市的錢來增加農(nóng)村的發(fā)展，沒有反哺農(nóng)村。

在這個(gè)問題上，《決定》也給金融機(jī)構(gòu)提出積極支持農(nóng)村改革發(fā)展的要求。明確“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)銀行為農(nóng)服務(wù)的方向，強(qiáng)化職能、落實(shí)責(zé)任，穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。擴(kuò)大郵政儲(chǔ)蓄銀行涉農(nóng)業(yè)務(wù)范圍。縣域內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)新吸收的存款，主要用于當(dāng)?shù)匕l(fā)放貸款。”

《決定》要求，“要加大對(duì)農(nóng)村金融政策支持力度，拓寬融資渠道，綜合運(yùn)用財(cái)稅杠桿和貨幣政策工具，定向?qū)嵭卸愂諟p免和費(fèi)用補(bǔ)貼，引導(dǎo)更多信貸資金和社會(huì)資金投向農(nóng)村”。

關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村金融市場深化的重要工具，是農(nóng)村金融不可缺少的組成部分。但是，目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求嚴(yán)重不相稱。

有數(shù)據(jù)顯示，2007年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入僅51.8億元，承保農(nóng)作物2.31億畝，大小牲畜5771.39萬頭(只)，家禽3.25億羽(只)，僅能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供1126億元風(fēng)險(xiǎn)保障。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后，一方面，導(dǎo)致“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)收入平穩(wěn)增長缺乏保障；另一方面，也導(dǎo)致農(nóng)村金融市場的信貸風(fēng)險(xiǎn)較高。

“禍兮福所倚”，今年的冰雪災(zāi)害、汶川地震在給我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來了嚴(yán)重影響的同時(shí)，反而也激發(fā)了農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)。

“中國農(nóng)村金融過去長期忽視的一個(gè)問題就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，它實(shí)際上受自然環(huán)境的影響非常大。”鐘永生說，“建立一個(gè)完整健全的保險(xiǎn)體系刻不容緩，盡管這不能一蹴而就。”

徐小青介紹說，建立有政府扶持的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，也是不少國家實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一條經(jīng)驗(yàn)。

我國1982年恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，這種業(yè)務(wù)是商業(yè)性的，險(xiǎn)種少，從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的公司也少。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有諸多不確定的自然風(fēng)險(xiǎn)，保費(fèi)收入少而費(fèi)率高，因虧損導(dǎo)致農(nóng)保業(yè)務(wù)量萎縮。2004～2006年三年間保費(fèi)收入為20.03億元、保額1294億元。到2007年保費(fèi)大幅度上升到51.8億元，風(fēng)險(xiǎn)保障1126億元，有450萬農(nóng)戶獲得了32.8億元農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠償。2008年，中央財(cái)政的農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)增加到60.6億元。為推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，并嘗試建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

關(guān)于信貸抵押擔(dān)保

當(dāng)前，信貸抵押擔(dān)保等發(fā)展尚不能滿足農(nóng)民需求。并且，目前很多的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)信用社的壞賬非常多。“之所以農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)越來越少是因?yàn)橘J款的數(shù)額小，貸款的數(shù)額也不敢大，大了沒有擔(dān)保，會(huì)加大金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。”鐘永生說。

缺乏抵押擔(dān)保物品是農(nóng)民貸款難的重要原因之一。如何利用部分財(cái)政資金引導(dǎo)農(nóng)村開展抵押擔(dān)保創(chuàng)新是一個(gè)值得探索的問題。國際上，如荷蘭等國家采取財(cái)政出資建立擔(dān)保基金等形式，促進(jìn)農(nóng)村信貸發(fā)展；美國通過以農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)收購價(jià)格作為計(jì)價(jià)基礎(chǔ)，要求信貸部門可以用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行抵押擔(dān)保。

近年來，我國大力推行農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款。據(jù)央行統(tǒng)計(jì)，到2007年末，獲得農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款的農(nóng)戶數(shù)有7819萬戶，約占我國農(nóng)戶總數(shù)的33%。

為了解決這方面的問題，《決定》提出了 “加快農(nóng)村信用體系建設(shè)。建立政府扶持、多方參與、市場運(yùn)作的農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制。擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍”的明確要求。

“特別是農(nóng)村信用合作社，要研究在給農(nóng)民提供貸款的方式時(shí)間、擔(dān)保物等選擇上更多的自由、更多的方便，更貼近農(nóng)民，這是它們要做的創(chuàng)新的工作。”鐘永生表示。

徐小青認(rèn)為當(dāng)前需要在三個(gè)方面進(jìn)行積極的探索試驗(yàn)。一是繼續(xù)推廣農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，逐漸普及建立農(nóng)戶資信檔案、記錄和評(píng)價(jià)系統(tǒng)。支持多種形式的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)積極發(fā)放無抵押擔(dān)保的小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款。特別是根據(jù)《決定》的要求，積極支持和啟動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作的試點(diǎn)工作。二是針對(duì)農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的實(shí)際情況，探索試驗(yàn)多種擔(dān)保辦法，如鼓勵(lì)政府出資，支持各類信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展符合農(nóng)村特點(diǎn)的擔(dān)保業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村擔(dān)保業(yè)務(wù)，試驗(yàn)建立由政府通過再保公司，為商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供農(nóng)貸的再擔(dān)保機(jī)制。三是針對(duì)農(nóng)村金融缺少抵押品的現(xiàn)實(shí)，探索新的貸款抵押方式和品種，擴(kuò)大農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)申請(qǐng)貸款可用于擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)范圍，如探索發(fā)展動(dòng)產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押以及林權(quán)與水域?yàn)┩渴褂脵?quán)的權(quán)益質(zhì)押貸款。

林權(quán)制度改革后，林農(nóng)可以拿著林權(quán)證抵押貸款，可是，對(duì)于廣大的農(nóng)民來說，他們拿什么做抵押？一段時(shí)間以來，圍繞著“農(nóng)民是否能用自己土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和房產(chǎn)做抵押”的討論越來越多。

近日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文清晰地表明了中央的政策方向與要求：《中華人民共和國擔(dān)保法》等法規(guī)規(guī)定，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押，但承包林地、四荒地的經(jīng)營權(quán)可以用于抵押。因?yàn)榍罢呤寝r(nóng)民生活的必需品，而后者是農(nóng)民維持溫飽所需之外的生產(chǎn)資料。在現(xiàn)階段，探索農(nóng)村金融體制改革主要靠加強(qiáng)研究金融服務(wù)、體制和產(chǎn)品創(chuàng)新，如可以用農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)戶與龍頭企業(yè)簽訂的訂單、運(yùn)輸工具、農(nóng)業(yè)機(jī)械等動(dòng)產(chǎn)作為貸款抵押品。在加快農(nóng)村金融體制改革過程中，應(yīng)排除土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地和農(nóng)民房產(chǎn)作為抵押品。

如何深入民心

在廣州市增城新塘鎮(zhèn)，記者隨機(jī)問了幾個(gè)農(nóng)民，問他們知不知道現(xiàn)在中央政策支持農(nóng)村金融制度改革，以后貸款方便了，他們都知道，但是問到具體怎么申請(qǐng)貸款，需要哪些準(zhǔn)備，他們還是一無所知。

鐘永生也表示，在調(diào)研時(shí)候問過一些農(nóng)民，他們對(duì)這些政策也是不太了解。

農(nóng)村金融制度改革的目的之一就是解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際問題，農(nóng)民都不知道政策，如何能做到真正解決實(shí)際問題呢？

“比如說過去農(nóng)民不知道去哪個(gè)地方貸，我們通過政策上引導(dǎo)他讓他知道應(yīng)該在哪個(gè)地方貸，通過什么方式貸。這個(gè)主要靠宣傳，除此之外，要通過制度創(chuàng)新。”鐘永生說。

他進(jìn)一步解釋，比如農(nóng)村金融體系創(chuàng)新，要做一攬子方案出來，那么，我們的金融機(jī)構(gòu)、地方政府、農(nóng)村合作組織、農(nóng)民多方共同努力來探討農(nóng)村金融體系的創(chuàng)新，這個(gè)創(chuàng)新的過程是一個(gè)和農(nóng)村金融需求不斷調(diào)和的過程，不是一天兩天就能把這個(gè)制度創(chuàng)新出來，農(nóng)民拿去就現(xiàn)成的就可以用的。“這個(gè)創(chuàng)新還是一個(gè)漸進(jìn)的過程。因?yàn)榻鹑隗w系很復(fù)雜，如果簡單的方式肯定有風(fēng)險(xiǎn)。”鐘永生說。

除了宣傳，商業(yè)銀行首先要擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村經(jīng)營的網(wǎng)點(diǎn)，探尋基層網(wǎng)點(diǎn)運(yùn)營的新模式，以提高網(wǎng)點(diǎn)運(yùn)營的效率及對(duì)農(nóng)村服務(wù)的質(zhì)量。其次，增加對(duì)涉農(nóng)資金的支持力度。最后要探討農(nóng)村小額貸款和給農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模貸款互相結(jié)合的新模式，以提高商業(yè)銀行在農(nóng)村金融服務(wù)中的服務(wù)質(zhì)量和自身運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)效益。“只有多策并舉，不斷創(chuàng)新，我們的政策才能深入人心。”鐘永生表示。