農村金融“新政”專家談

放松對農村金融的管制，允許新設機構進入農村金融市場，加快建立普惠農村金融體系，要為目前金融體系并沒有覆蓋的農村人群提供有效的服務——這是農村金融改革的關鍵

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了當前和今后農村工作的三大任務，目標是積極發展現代農業，提高農業綜合生產能力和加快發展農村公共事業，促進農村社會全面進步。而大力推進改革創新，加強農村制度建設是制度與機制上的保障。

《決定》中的一個亮點就是關于農村金融的論述。農村金融是現代農村經濟的核心，農業現代化與農村經濟社會發展哪一項都離不開金融服務與支持。這次中央提出創新農村金融體制，引導更多的信貸資金和社會資金投向農村，并把它提高到“現代農村金融制度”的層面，由此可見我國改變農村金融服務發展滯后現狀的決心。

有資料顯示，截至2008年10月末，全國共有77家新型農村金融機構。并且，在這現有的新型農村金融機構中，村鎮銀行62家，貸款公司5家，農村資金互助社10家。此外35家機構正在籌建。

銀監會副主席蔣定之在近日召開的新型農村金融機構試點工作座談會上表示，在條件成熟時將推進農村金融市場的開放，提高各類社會資本進入農村金融市場的積極性。

農村金融的改革步伐似乎越來越快了。盡管近幾年來我國在農村金融改革方面也作出了很大努力，但農村仍然缺乏足夠的金融資源，農戶和農村企業仍普遍受到不同程度的信貸約束，農村資金仍在大量外流。

不能否認，農村金融體制改革是整個農村改革的一個“軟肋”。農村金融改革的關鍵是什么？目前存在哪些問

題？應從哪些方面著力我們急于知道答案。

歷程

事實上，多年來對農村金融制度的改革一直都沒有間斷。

從2005年起，人民銀行開展了“只貸不存”小額信貸機構試點， 2007年銀監會調整和放寬了農村地區銀行業金融機構準入政策，按照“低門檻、嚴監管”的原則，鼓勵社會各類資本到農村地區設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構。在此基礎上，我國將繼續擴大試點范圍，完善監管，保證新型農村金融機構規范、健康、可持續發展。

經過多年的改革與發展，我國初步形成了多層次、廣覆蓋的農村金融體系，金融機構可持續發展能力不斷增強，農村存貸款持續增加，金融服務已覆蓋了絕大部分農村地區。

據《中國農村金融服務報告》(2008.9)顯示。2007年末，全國縣域金融服務網點為12.4萬個，縣域金融機構存款余額達到9.11萬億元，占全國金融機構各項存款的比重為23.4%；全部金融機構涉農貸款余額為6.12萬億元，占全部金融機構貸款總額的22%，占GDP的24.8%。農村金融機構風險得到有效化解，縣域金融機構不良貸款率大幅下降，利潤總額和資產利潤率增長較快。

隨著改革開放的不斷深入，中國農村社會經濟發生深刻的變化，農民的生活水平日益提高，農村生產力水平日益提高使得對農村金融的要求越來越高。同時，黨中央國務院對農村各項事業的高度重視，特別是具有里程碑意義的十七屆三中全會提出了整部農村戰略轉變的政策，這就必然醞釀著一場改革。

“積極推行農村金融制度改革會有一個實質性的變化，即通過系統性的農村金融制度的創新，使農民貸款更加方便、手續簡便、效率更高，融資的數量更多，擔保的方式和手段更靈活。”中國城鄉發展研究中心副主任鐘永生表示。

鐘永生表示，農村金融的發展方向就是能夠適應農村改革和農業現代化的要求，能夠滿足農民生產生活所必須的金融產品的要求，和城市金融保持一種協調融合的機制，能夠應對農業生產和農民生活中的危機所需要，保證農村整個社會經濟健康穩定、創造又好又快發展的發展環境。

“農村金融改革的關鍵是，放松對農村金融的管制，允許新設機構進入農村金融市場，加快建立普惠農村金融體系，有效、全方位地為‘三農’提供服務的金融體系，尤其是要為目前金融體系并沒有覆蓋的農村人群提供有效的服務。”國務院發展研究中心農村經濟研究部部長徐小青表示。

關于網點、貸款數額

目前，影響農村金融改革發展的一個很重要的原因在于農村地區金融服務機構網點不足。

近年來，在市場化改革過程中，四家大型國有商業銀行的網點陸續從縣域撤并，從業人員逐漸精簡，部分農村金融機構也將信貸業務轉向城市，致使部分農村地區出現了金融服務空白。2007年末，全國縣域金融機構的網點數為12.4萬個，比2004年減少9811個。過去十年間，國有商業銀行從農村地區撤并了3萬多家機構網點，現在基本都在縣及縣以上的地區經營。

“一個直接的客觀原因就是在農村金融機構的運行過程中，它的運行成本和收益不對等。”鐘永生表示。他進一步解釋，在市場經濟背景下，農民往往需要的是非常小額的貸款，而且這個貸款辦理的手續麻煩，抵押品又不足。這樣導致大型國有商業銀行在農村地區提供金融服務不具備比較優勢，其業務活動往往無法適應小農經濟，也無法解決因嚴重的信息不對稱而帶來的高風險和巨額成本等問題。農村的網點越來越少，農民越來越得不到金融服務，這是一個惡性循環。

這次《決定》在農村金融制度改革方面有明顯突破，《決定》指出：“規范發展多種形式的新型農村金融機構和以服務農村為主的地區性中小銀行。加強監管，大力發展小額信貸，鼓勵發展適合農村特點和需要的各種微型金融服務。允許農村小型金融組織從金融機構融入資金。允許有條件的農民專業合作社開展信用合作。規范和引導民間借貸健康發展。加快農村信用體系建設。”

這將為農村注入更多新鮮的金融血液。

多年來，農村信用社經過浪里淘沙，已經成為目前農村金融的“主力軍”。之所以在完善治理結構、強化約束機制、增強支農服務能力等方面取得成效，還要歸功于它運行在鄉級，具有網點多、直接對農戶的特點。

徐小青表示，盡管近年來農信社已有盈利，但還需要解決對東中西部、不同發展水平地區的農信社，采取有差別支持政策，以及探討實行適度的監管方式，鼓勵農村信用社更好地服務于農戶。為此，《決定》要求繼續“改善農村信用社法人治理結構，保持縣(市)社法人地位穩定，發揮為農民服務主力軍作用”。政策目標是把農村信用社改造成為產權明晰的社區性農村金融機構，發揮好直接服務農民的作用。

在鐘永生看來，當前中國農村金融發展存在的第二個問題就是，目前我們的銀行真正給予農民貸款的錢太少。從國家來說是高度重視農村發展，但就目前的金融制度來說，我們是把農村的錢抽調來給城市發展，反而沒有把城市的錢來增加農村的發展，沒有反哺農村。

在這個問題上，《決定》也給金融機構提出積極支持農村改革發展的要求。明確“堅持農業銀行為農服務的方向，強化職能、落實責任，穩定和發展農村服務網絡。擴大郵政儲蓄銀行涉農業務范圍。縣域內銀行業金融機構新吸收的存款，主要用于當地發放貸款。”

《決定》要求，“要加大對農村金融政策支持力度，拓寬融資渠道，綜合運用財稅杠桿和貨幣政策工具，定向實行稅收減免和費用補貼，引導更多信貸資金和社會資金投向農村”。

關于農業保險

農業保險作為促進農村經濟平穩發展，推動農村金融市場深化的重要工具，是農村金融不可缺少的組成部分。但是，目前農業保險的規模與農村經濟對農業保險的需求嚴重不相稱。

有數據顯示，2007年，農業保險保費收入僅51.8億元，承保農作物2.31億畝，大小牲畜5771.39萬頭(只)，家禽3.25億羽(只)，僅能夠為農業生產提供1126億元風險保障。農業保險發展滯后，一方面，導致“三農”經濟收入平穩增長缺乏保障；另一方面，也導致農村金融市場的信貸風險較高。

“禍兮福所倚”，今年的冰雪災害、汶川地震在給我國農業的發展帶來了嚴重影響的同時，反而也激發了農民的保險意識。

“中國農村金融過去長期忽視的一個問題就是農業生產是一個高風險的行業，它實際上受自然環境的影響非常大。”鐘永生說，“建立一個完整健全的保險體系刻不容緩，盡管這不能一蹴而就。”

徐小青介紹說，建立有政府扶持的政策性農業保險，也是不少國家實現農業現代化的一條經驗。

我國1982年恢復農業保險業務，這種業務是商業性的，險種少，從事農業保險業務的公司也少。由于農業生產有諸多不確定的自然風險，保費收入少而費率高，因虧損導致農保業務量萎縮。2004～2006年三年間保費收入為20.03億元、保額1294億元。到2007年保費大幅度上升到51.8億元，風險保障1126億元，有450萬農戶獲得了32.8億元農業保險賠償。2008年，中央財政的農險保費增加到60.6億元。為推進農業保險的發展，在試點經驗的基礎上，逐步健全政策性農業保險制度，并嘗試建立農業再保險機制和巨災風險分散機制。

關于信貸抵押擔保

當前，信貸抵押擔保等發展尚不能滿足農民需求。并且，目前很多的農村金融機構信用社的壞賬非常多。“之所以農村金融機構越來越少是因為貸款的數額小，貸款的數額也不敢大，大了沒有擔保，會加大金融機構的風險。”鐘永生說。

缺乏抵押擔保物品是農民貸款難的重要原因之一。如何利用部分財政資金引導農村開展抵押擔保創新是一個值得探索的問題。國際上，如荷蘭等國家采取財政出資建立擔保基金等形式，促進農村信貸發展；美國通過以農產品保護收購價格作為計價基礎，要求信貸部門可以用農產品進行抵押擔保。

近年來，我國大力推行農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款。據央行統計，到2007年末，獲得農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款的農戶數有7819萬戶，約占我國農戶總數的33%。

為了解決這方面的問題，《決定》提出了 “加快農村信用體系建設。建立政府扶持、多方參與、市場運作的農村信貸擔保機制。擴大農村有效擔保物范圍”的明確要求。

“特別是農村信用合作社，要研究在給農民提供貸款的方式時間、擔保物等選擇上更多的自由、更多的方便，更貼近農民，這是它們要做的創新的工作。”鐘永生表示。

徐小青認為當前需要在三個方面進行積極的探索試驗。一是繼續推廣農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款，逐漸普及建立農戶資信檔案、記錄和評價系統。支持多種形式的農村金融機構積極發放無抵押擔保的小額信用貸款和農戶聯保貸款。特別是根據《決定》的要求，積極支持和啟動農民專業合作社開展信用合作的試點工作。二是針對農戶和農村中小企業的實際情況，探索試驗多種擔保辦法，如鼓勵政府出資，支持各類信用擔保機構開展符合農村特點的擔保業務，鼓勵商業性擔保機構開展農村擔保業務，試驗建立由政府通過再保公司，為商業性擔保機構提供農貸的再擔保機制。三是針對農村金融缺少抵押品的現實，探索新的貸款抵押方式和品種，擴大農戶和農村企業申請貸款可用于擔保的財產范圍，如探索發展動產抵押、倉單質押以及林權與水域灘涂使用權的權益質押貸款。

林權制度改革后，林農可以拿著林權證抵押貸款，可是，對于廣大的農民來說，他們拿什么做抵押？一段時間以來，圍繞著“農民是否能用自己土地承包經營權、宅基地和房產做抵押”的討論越來越多。

近日，中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文清晰地表明了中央的政策方向與要求：《中華人民共和國擔保法》等法規規定，農民土地承包經營權不能抵押，但承包林地、四荒地的經營權可以用于抵押。因為前者是農民生活的必需品，而后者是農民維持溫飽所需之外的生產資料。在現階段，探索農村金融體制改革主要靠加強研究金融服務、體制和產品創新，如可以用農產品、農戶與龍頭企業簽訂的訂單、運輸工具、農業機械等動產作為貸款抵押品。在加快農村金融體制改革過程中，應排除土地承包經營權、宅基地和農民房產作為抵押品。

如何深入民心

在廣州市增城新塘鎮，記者隨機問了幾個農民，問他們知不知道現在中央政策支持農村金融制度改革，以后貸款方便了，他們都知道，但是問到具體怎么申請貸款，需要哪些準備，他們還是一無所知。

鐘永生也表示，在調研時候問過一些農民，他們對這些政策也是不太了解。

農村金融制度改革的目的之一就是解決農村經濟發展的實際問題，農民都不知道政策，如何能做到真正解決實際問題呢？

“比如說過去農民不知道去哪個地方貸，我們通過政策上引導他讓他知道應該在哪個地方貸，通過什么方式貸。這個主要靠宣傳，除此之外，要通過制度創新。”鐘永生說。

他進一步解釋，比如農村金融體系創新，要做一攬子方案出來，那么，我們的金融機構、地方政府、農村合作組織、農民多方共同努力來探討農村金融體系的創新，這個創新的過程是一個和農村金融需求不斷調和的過程，不是一天兩天就能把這個制度創新出來，農民拿去就現成的就可以用的。“這個創新還是一個漸進的過程。因為金融體系很復雜，如果簡單的方式肯定有風險。”鐘永生說。

除了宣傳，商業銀行首先要擴大對農村經營的網點，探尋基層網點運營的新模式，以提高網點運營的效率及對農村服務的質量。其次，增加對涉農資金的支持力度。最后要探討農村小額貸款和給農村產業規模貸款互相結合的新模式，以提高商業銀行在農村金融服務中的服務質量和自身運營的經濟效益。“只有多策并舉，不斷創新，我們的政策才能深入人心。”鐘永生表示。