高校圖書“逾期罰款”規定的程序非正當性反思

摘 要：高校圖書館圖書“逾期罰款”之規定，既于《教育法》無據，也有違《行政處罰法》，更不符合《合同法》有關規定，很有反思之必要。

關鍵詞：高校圖書館 逾期罰款 違法性 反思

高校圖書館普遍立有的“逾期罰款”之規定一直頗有爭議。有人說，這有利于加快圖書周轉和保護，是高校圖書管理中的正當行為；也有人說這是一種變相的亂收費行為，缺乏程序正當性，應該廢除。對此不妨給予反思，以辯曲直。

一、圖書“逾期罰款”有背教育基本法

首先，《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第26條規定：“設立學校及其他教育機構必須具備下列基本條件：……（三）有符合規定標準的教學場所及設施、設備等。”第42條規定：“受教育者享有下列權利：（一）參加教育教學計劃安排的各種活動，使用教育教學設施、設備、圖書資料……”《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）第9條規定：“為保障教師完成教育教學任務，各級人民政府、教育行政部門、有關部門、學校和其他教育機構應當履行下列職責：……（二）提供必需的圖書、資料及其他教育教學用品……”由此可知，設立學校及其他教育機構必須有符合規定標準的包括圖書資料在內的教學場所及設施、設備等；同時，使用教育教學設施、設備、圖書資料也是教師和受教育者的法定權利。而“逾期罰款”這一規定執行的結果或是限制、剝奪了他們使用圖書資料的權利，或是因繳罰款而增加了他們的經濟負擔。

其二，《教育法》第25條第3款規定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”既然學校及其他教育機構不得以營利為目的，那么作為高校附屬部門的圖書館同樣也不能以營利為目的。而“逾期罰款”之規定顯然具有營利的性質，與教育基本法的精神相違背，更何況罰款的數額、幅度、標準也全由圖書館自己擬定，罰款后也不給法律憑證，罰款的流向也不清不楚。

從上可知，作為高校基本主體的教師和受教育者有使用圖書館圖書資料的法定權利，這種權利是不能被侵犯和剝

奪的。

二、圖書“逾期罰款”有違《行政處罰法》

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）對于罰款等行政處罰有嚴格限制，只有法律，地方性法規，國務院部、委、省、自治區、直轄市人民政府和省、自治區人民政府所在地的市人民政府以及經國務院批準的較大的市人民政府制定的規章可以設定罰款，其他規范性文件不得設定行政處罰（《行政處罰法》第14條）。高校圖書館“逾期罰款”的規定充其量只能屬于“其他規范性文件”，當然不得設定包括罰款在內的行政處罰。為此，2002年2月26日教育部發布的《普通高等學校圖書館規程(修訂)》已將原國家教育委員會1987年7月25日發布的《普通高等學校圖書館規程》關于“要教育讀者遵守規章制度，愛護文獻資料。對違章或污損、盜竊文獻資料者，應視情節輕重，分別給予批評教育、賠償、罰款以至行政處分等不同處理”的規定修改為“高等學校圖書館應教育讀者遵守規章制度，愛護文獻資料和圖書館設施。對違犯規章制度，損壞、盜竊文獻資料或設備者，按照校紀、法規予以處理”。顯然，教育部已經撤銷了對高校圖書館罰款權的委托授權。

其二，《行政處罰法》為了保障依法行政，為了防止行政機關濫用行政權力，還規定了行政處罰的嚴格程序，以嚴格的程序來維護法律的公平和正義，來限制行政處罰種類的濫設與濫用。就以罰款的行政處罰而言，執法人員應“填寫預定格式、編有號碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應當場交付當事人。”（《行政處罰法》第33條）“做出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離……當事人應當自收到行政處罰決定書之日起十五日內，到指定的銀行繳納罰款。銀行應當收受罰款，并將罰款直接上繳國庫。”（《行政處罰法》第16條）“行政機關及其執法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據；不出具財政部門統一制發的罰款收繳的，當事人有權拒絕繳納罰款。”（《行政處罰法》第49條）上述程序性規定在高校圖書館“逾期罰款”規定的執行中變得無影無蹤：既沒有預定格式、編有號碼的行政處罰決定書（往往是口頭告之處以罰款），也沒有施行罰繳分離（決定罰款與收繳罰款都是圖書館自身），更沒有指定銀行收受罰款，當然也就談不上罰款直接上繳國庫（而是可能流向了小金庫），更沒有向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據（而有圖書館內部印制的罰款收據或白條）。高校圖書館“逾期罰款”規定執行過程中的上述種種混亂作法及程序上的不合法足以說明該規定的不合理性及違法性及“罰款”的泛濫成災性。

三、圖書“逾期罰款”有悖《合同法》

首先，從合同角度而言，圖書“逾期罰款”之規定顯屬合同法上的格式條款（即當事人為了重復使用而預先擬定，并在訂立合同時未與對方協商的條款），而《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第39條第1款就規定：“采用格式條款訂立合同的，提供格式條款的一方應當遵循公平原則確定當事人之間的權利和義務，并采取合理方式提請對方注意免除或者限制其責任的條款，按照對方的要求，對該條款予以說明。”這一規定的精神實質是：提請注意須采取合理方式、達到合理程度；在格式條款的外形上須給人以文件之感；提請注意的方法以“個別提請注意”為原則，以“公開張貼公告”為例外；提請注意的語言或文字必須清楚明白；提請注意必須在合同訂立之前為之，在承諾無可避免的情況下，提請注意即使在合同訂立之前為之仍不夠充分；提請注意必須達到足以引起一般相對人注意的程度，相對方可以明示或默示的方法表示同意格式條款訂入合同；不得以法律上的擬制推定相對方同意。由此可知：“逾期罰款”作為格式條款并不當然就具有約束力；很多圖書館并未盡到提請相對方注意的義務或雖提請了注意但未達到合理的程度，這里有某高校圖書閱覽證的“注意事項”規定（原文）為憑：“1.此證不得涂改或轉借他人，否則按規定處理；2.如丟失請立即掛失，按規定辦理補辦手續；3.持本證者在一樓書庫借書教師15冊，職工5冊，借期均為90天；4.調離本院時此證同借書卡一起退交圖書館。”作為重要憑證的閱覽證、作為閱覽證上的重要的注意事項卻只字未提“逾期罰款”，何言盡到了提請注意義務？何言提請注意達到了合理的程度？

其二，就格式條款的效力而言，《合同法》第40條明確規定：“提供格式條款一方免除其責任、加重以方責任、排除對方主要權利的，該條款無效。”而高校圖書館“逾期罰款”的規定顯然具備上述情形，這一規定免除了圖書館一方的責任，加重了教師和受教育者的責任，排除了教師和受教育者使用圖書資料的法定權利，當然屬無效條款。

其三，有的已將圖書“逾期罰款”改稱圖書“逾期支付違約金”，這似乎淡化了高校圖書館行政管理的罰款色彩，但這一稱謂的變化并不能改變罰款的實質。因為，違約金“又稱違約罰款”（參見崔建遠主編：《合同法》（修訂本）法律出版社2000年4月第2版第314頁）。況且，違約金是基于當事人約定或法律直接規定，而圖書逾期支付的“違約金”既無當事人約定也無法律直接規定，純為高校圖書館單方制造。因此，既使改稱圖書“逾期支付違約金”也仍無法律依據。高校圖書館“逾期罰款”的規定可以休矣。