小型農田水利工程產權制度改革形式與成效分析

摘 要：針對中國小型農田水利工程的“有”、“無”兩種不同情況分別討論其產權制度改革的具體形式，然后在此基礎上對改革的成效進行分析，認為這項改革是對原有政府主導治理模式的市場化有益探索，但是需要與相應相關正式、非正式制度配套才能具有長期效果。

關鍵詞：小型農田水利工程；產權制度；改革；成效

中圖分類號：F320.2文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）19-0123-02

隨著產權改革在工業領域的成功和1994年分稅制造成的地區財政緊張，20世紀90年代初中國農村許多地區紛紛出現的小型水利工程產權誘致性制度變遷，黑龍江、山東、甘肅等省產權改制比較成功，緩解了地方財政窘迫局面并提高了工程運行效率。在此基礎上，2003年水利部頒布實施《關于小型水利工程管理體制改革實施意見的通知》（水農［2003］603號），北京、河北、山西、黑龍江、江蘇等27個?。ㄗ灾螀^、直轄市）相繼出臺了相應的改革實施方案。

一、“小農水”產權制度改革形式分析

（一）已建工程的產權改制形式

1.承包

所謂承包即是在工程所有權不變的情況下，由承包方與發包方簽訂承包合同，承包方按發包方的意愿進行管理或經營，按合同規定向資產所有者交納承包費。這是一種把土地承包責任制引入到水利行業的形式，將“小農水”整體承包給個人或團體。具體做法為由集體根據工程造價和灌溉能力確定每年上交的承包費用底數，然后公開競價投標。承包的年限一般為5～15年，各地方具體年限均不相同。在承包期內工程的經營權、使用權和收益權承包給農戶。雙方簽訂承包合同，在合同中寫明承包費用、水價及雙方的責任和義務，尤其是承包方具體的服務任務和工程的管護標準需要在合同中具體體現。從承包主體有個人和合伙兩種情況，在承包期內承包者自主經營自負贏虧。

2.租賃

根據產權交易的定義：租賃就是一方向另一方支付租金，以取得在一定時間內對另一方資產的使用權。從企業和財會角度來講，承包和租賃區別具體體現在：（1）承包經營是以一定的經營利潤為目的，對象是經營成果；租賃經營則是以資產使用權的轉移及企業的經營管理權為標的，對象是資產；（2）承包的自主權不完全，而租賃產權分離的比較徹底；（3）由于租賃經營需要實行財產擔保，風險比承包高；（4）經營期間新增資本屬于租賃經營者，但不屬于承包經營者。

3.拍賣

根據2004年修訂的《拍賣法》，拍賣是指“以公開競價的形式，將特定物品或者財產權利轉讓給最高應價者的買賣方式”。拍賣是根據工程造價和灌溉能力確定底價，按照自愿、公平、競爭的原則，公開競價拍賣水利設施的經營權、使用權或所有權，年限為5～20年，一般不超過50年。拍賣主要分為經營權、使用權的拍賣和所有權的拍賣。一般來說，規模小的工程拍賣所有權，規模大的工程拍賣使用權。承包和租賃相比，拍賣屬于比較徹底的產權制度改革形式。

4.股份合作制

建設“小農水”的關鍵是資金是否能夠順利籌集，而股份合作制是多渠道籌集資金的一種重要制度安排，是一種農民自愿合作辦水利的新形式。農民按照誰投資誰收益的原則，由農民聯合在承包租賃的土地上，通過入股合作新建、購買或承包、租賃各種農田水利工程。不僅農民可以入股，集體和國家也可入股，不僅資金入股，還可以以勞力、土地和技術入股。入股農民共同出資、共同勞動，共同擁有工程的所有權和經營權，既取得勞動報酬，又按股分紅（國家股一般不分紅），一定程度上克服了資金、技術和人力等的不足。

5.組建用水者協會

以工程的受益農戶為協會成員，每戶為一個會員，把原來屬鄉鎮或村集體管理的工程集中，將“小農水”經營權、使用權或所有權轉移給用水者協會，協會屬于民間組織，是具有法人地位的服務型社會實體，成立監委會，財務制度、章程和管理制度健全。協會經營具有獨立性，與水管單位之間的關系是水的買賣關系，且不屬于村委會管轄。

（二）未建工程的產權改制形式

1.農民（單戶）、農民聯合體或其他農民專業合作組織投資興建

按照“誰投資，誰所有，誰受益，誰負擔”的原則，采取放開建設權，完全由民間資本投資興辦的水利工程產權全部歸投資者，并且允許繼承、轉讓、抵押和對外租賃、承包，這種模式有效地調動了農民的積極性。為了避免互相搶奪資源，需要從宏觀規劃上進行有效控制，即由鄉鎮政府批準和水管部門選址、設計，然后由農民投資興辦，這樣既避免互相哄搶資源，又能優化布局。工程建成后由農民自主選擇承包、租賃、聘用人員管理等運營方式。

2.由農民用水者協會興建和管理

按照水系或者村、組為組建單位先建立用水者協會，然后具體的籌資、建設、運行和維護均由協會負責管理。這種模式的關鍵是新的協會是否能夠承擔和勝任這些職責。

3.集體興建，專人管理

指工程及配套設施全部由集體出資興建和購買，村委會委派專人負責管理。這種模式與原先集體興建、管水員看護的區別在于：規劃、建設時需要向農民集資，農民就會對工程的規劃、設計和建設、運營和維護具有發言權和監督激勵，尤其是“一事一議”制度更加促進了農民的主觀能動性，對于工程的具體管理者，農民也有相應的選擇和監督權力和激勵。

4.政府、村集體與農戶集體共建

這種模式屬于股份合作制的特殊形式，指國家以一定的資金參股，一般是鼓勵性的資金投入，希望以政府財政投資來吸引更多的其他投資，政府資金一般是參股不分紅。另外部分政府還出臺優惠的政策，鼓勵農民投資搞水利。除此之外，政府還可以技術、扶貧貸款等形式支持農民發展“小農水”，以此為依托，可以吸引村集體經濟組織、農戶等投資主體投入資金、勞動力，起到以少促多的作用。這種三方投資的情況中，集體股所占的比例一般較大（資金來源于銀行貸款，或集體經濟組織的積累等），農民股所占的比重一般較?。ㄞr民的資金投入有限）[1]。這種建立以土地、資金、技術、勞動力為紐帶的股份合作制，有效地解決了農民有土地、有勞力但無資金、無技術的難題，政府和集體通過投資為導向，吸收農民的勞力和經營、維護優勢達到優勢互補，建設農田水利工程，擴大灌溉面積。

實踐證明，通過新建和已建工程幾種產權制度創新模式實踐，共同之處是引入了激勵機制、競爭機制、補償機制等市場經濟活動的基本原則，大大緩解了工程資金缺乏以及管護責任無法落實的局面。擁有者或參與者取得經營權或使用權后，不僅在經濟上享有受益權、在用水上享有一定的優先權以外，同時要承擔相應的管理、維修、養護義務，并要遵守相應的約束機制，保證用水和收費的公開公平，有效調動國家、集體、農民三方合力共同興建和管理農田水利工程。

二、改革主要成效

1.增加“小農水”新建數量，擴大灌溉面積，提高資金使用效率。（1）吸引民間資本投入“小農水” 治理。改革放開建設權，搞活經營權，吸引了民間資本加入新建工程行列，增加“小農水”數量。（2）盤活了存量資產，拓寬了小型水利工程的投資渠道，增加“小農水的數量”，擴大灌溉面積，增加農民種植收入，提高農民經濟生活水平。（3）農民資本投入的增加，相應減少國家對“小農水”的資金投入或提高中央和地方政府投入資金的效率，節省的資金可以用到其他非灌溉產業，增加其他產業的收入，提高整個社會的福利水平。

2.提高了現有工程的運營效率，提高工程的完好率和經濟效益。改革將工程集中到懂技術、善經營、會管理的能人手里，經營者掌握了對工程的自主經營權和對工程水的使用權和處置權，利用收取水費或種植、養殖收入等經濟利益的激勵，提高了工程管理和灌溉用水的效率。灌溉用水效率的提高帶來的收益體現在以下四個方面：（1）減少農業生產成本，相應增加農民的收入，提高經濟收益。①（2）水資源的節約可以擴大灌溉面積。（3）節約之水通過水權轉讓給缺水或高效產業或領域，促進這些產業的發展。（4）提高用水者的水商品意識和節水意識，減少水事糾紛，提高農民之間關系的融洽度，減輕村鎮干部壓力，改善干群關系，鄉村干部也從這類煩瑣的事務中解脫出來，將工作重心轉移到提高農村整體發展水平上來。

3.提高農村社區社會資本。主要從三個方面體現這種提高：（1）產權制度改革發動群眾加入工程的建設和運營，提高其參與意識和管理水平，減輕村干部工作壓力，增加農村社會資本。同時水費收取職責從村干部轉移到工程運營者，減少了搭車收費現象，改善干群關系。（2）通過灌溉成本的核算和水費的征收，提高用水者節水意識和水商品意識的增加，同時通過用水足額交費措施減少“搭便車”行為，改善農民間關系，提高合作水平。（3）形成多個經營組織或管水組織等民間組織，在提高農民的經營能力和管理能力的基礎上提高了組織協調能力和溝通能力，同時農民的參與意識也得到增強，這些都有利于鄉村治理以及農村經濟發展。

三、小結

“小農水”產權制度改革是一件政策性很強的制度變革，雖然改革涉及的工程規模較小，卻是一項涉及農民切身利益的大事。在改制過程中不能急于求成，需要在試點成功的基礎上總結經驗和教訓，不斷完善政策和規范，然后以點帶面輻射發展，保證改制工作有序健康進行。

雖然“小農水”產權制度改革取得了比較好的成效，但是在改革進程中仍然存在一些問題和阻力：一些利益相關者從自己的利益出發，不想破壞現有的利益格局；一些干部和群眾還存在一定的思想顧慮；由于缺乏監督機制，存在違規操作現象。因此，必須要結合當地的可行性條件，精心設計改革的具體條款，盡可能降低經營風險，激發農戶的積極性，更好地將工程管理權力和職責轉移到經營戶手中。此外“小農水”產權制度改革需要符合產權界定清晰、有效轉讓和受到法律保護等要求[2]，如果不能克服代理人道德風險和改制成本過高，將導致“改革失靈”。“小農水”產權制度改革同時還要與歷史、社會、農民、環境等相關正式、非正式制度發生矛盾和沖突，它并不是“小農水”治理的靈丹妙藥，而是對原有政府主導治理模式的市場化有益探索。

參考文獻：

[1] 呂亞榮.小型農田水利建設的制度模式及績效評價——以河北省懷安縣調查為例[J].人大全文2001年經濟類專題，2001，(9).

[2] 蔣俊杰.中國農村灌溉管理的制度分析(1949-2005 )——以安徽省淠史杭灌踐為例[D].上海:復旦大學，2005，（4）:57.

[責任編輯 陳麗敏]