現(xiàn)階段農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害的根源及保護(hù)對(duì)策研究：法理學(xué)視角

摘 要：現(xiàn)階段農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益仍然面臨來自多方面的侵害。從法理學(xué)的視角剖析農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害的根源，主要有：所有權(quán)法人主體模糊、土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺、土地征收法律條款存在重大缺陷等。并從明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、界定征地范圍、開通集體非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、拓寬土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能等方面提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；土地權(quán)益；侵害；根源

中圖分類號(hào)：F323.211文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）19-0077-02

近年來，農(nóng)民土地權(quán)益及其保護(hù)問題受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注，從中央到地方各級(jí)政府連續(xù)出臺(tái)并實(shí)施了多項(xiàng)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的政策、法規(guī)和措施，理論界也進(jìn)行了深入的研究探討。隨著《農(nóng)村土地承包法》、修訂后的《農(nóng)業(yè)法》以及《物權(quán)法》的頒布實(shí)施，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)問題的探索取得了令人矚目的成就。

但是，由于文本上的外在制度規(guī)則在短時(shí)期內(nèi)不可能完全內(nèi)化為農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部制度規(guī)則，尤其是國(guó)家公共權(quán)力未能得到有效約束，許多相關(guān)配套制度尚不完善；因此，實(shí)際上，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益仍然面臨來自多方面的侵害。本文從法理學(xué)的視角剖析現(xiàn)階段農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害的根源，并提出相關(guān)政策建議。

一、現(xiàn)階段農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害的根源：法理學(xué)視角

1.農(nóng)民集體土地所有權(quán)法人主體模糊

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并沒有得到明晰。中國(guó)農(nóng)地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《物權(quán)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級(jí)哪個(gè)組織，法律規(guī)定中卻沒有予以明確的指出。1998年修訂的《土地管理法》指出，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡(jiǎn)稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級(jí)。集體土地所有權(quán)法人地位的模糊和土地產(chǎn)權(quán)主體的多元，必然導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利的邊界不清和不同土地所有權(quán)主體之間的沖突，集體土地所有權(quán)最終無法得到實(shí)現(xiàn)。由于法律上規(guī)定的土地所有者是一個(gè)虛幻的“農(nóng)民集體”，它自然不可能具備法律人格，更不可能具體行使對(duì)土地的有效監(jiān)督和管理，這樣就事實(shí)上造成了司法意義上的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。

2.農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺

憲法規(guī)定“農(nóng)民集體”享有農(nóng)村土地所有權(quán)，但憲法修正案、《民法通則》、《土地管理法》等法律都對(duì)這種虛擬的所有權(quán)作了過分的限制，集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能在很大程度上被弱化或被取消。

而且，《物權(quán)法》在將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予物權(quán)效力的同時(shí)，對(duì)該項(xiàng)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等處分權(quán)能目前仍有不同程度的限制。雖然立法安排的本意并不是為了限制而是為了保護(hù)大多數(shù)農(nóng)民的利益，防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)失去約束而可能導(dǎo)致的土地兼并以及農(nóng)民失去生產(chǎn)生活基礎(chǔ)而產(chǎn)生的社會(huì)問題；但是，這種本意良好的立法安排，雖然動(dòng)機(jī)正當(dāng)，但客觀效果卻是對(duì)農(nóng)民土地處分權(quán)的限制和對(duì)物權(quán)完整性的損害。

3.中國(guó)現(xiàn)行土地征收（征用）法律條款存在重大缺陷

（1）中國(guó)立法一度混淆了土地征收和土地征用

中國(guó)立法曾有意或無意地混淆了土地征收和土地征用。在2004年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》通過之前，立法條款基本上只涉及了土地征用而未涉及土地征收。直到2004年的《憲法修正案》里，才第一次提出“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。

（2）公共利益界定不清，征地范圍過寬

土地征收的目的是為了公共利益，但是立法至今未對(duì)公共利益的范圍及判斷標(biāo)準(zhǔn)作明確的規(guī)定。從實(shí)踐來看，“濫用”征地權(quán)現(xiàn)象十分普遍，征地范圍既包括了國(guó)家公益性的建設(shè)項(xiàng)目，也包括了經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目，從國(guó)家大型重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地到小型企業(yè)用地，凡涉及占用集體土地、農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的，一律動(dòng)用國(guó)家征地權(quán)，一些非國(guó)家建設(shè)的工商經(jīng)營(yíng)性用地尤其是房地產(chǎn)開發(fā)用地，也得通過征地取得。

（3）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不公平

征地補(bǔ)償是土地征收制度的重要組成部分，但中國(guó)《土地管理法》確定的“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”這個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不公平?？梢哉f，這個(gè)“原用途”的規(guī)定是造成征地中的價(jià)格“剪刀差”的根本原因。因?yàn)檫@意

味著土地被征收后的增值收益與農(nóng)民無關(guān)。這種規(guī)定實(shí)際上是在地權(quán)上對(duì)農(nóng)民的歧視，顯然有失公平。

二、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的對(duì)策及建議

1.清晰界定集體土地所有權(quán)的主體

保障農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系的穩(wěn)定性，就是要確定“誰”真正擁有土地，并明確界定土地所有者的權(quán)利和義務(wù)，保證所有者能充分行使有關(guān)土地的權(quán)利。集體土地所有人應(yīng)符合民事主體的要求，可考慮采用股份合作社的組織形式。在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上確定哪些集體成員為社員，再由社員自愿組成合作社。而在合作社尚未建立之前，只能依據(jù)現(xiàn)行法律，由村民委員會(huì)作為所有者的代理人行使所有權(quán)；此時(shí)，一定要確保村民對(duì)村委會(huì)的民主權(quán)利。

在確認(rèn)了集體土地產(chǎn)權(quán)主體后，還應(yīng)當(dāng)在法律上明確界定所有者的權(quán)利和義務(wù)。集體土地所有者除進(jìn)行土地發(fā)包以外，在國(guó)家法規(guī)政策允許的范圍內(nèi)，有權(quán)通過經(jīng)營(yíng)、出租、入股、抵押等形式實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)。在兩權(quán)分離、農(nóng)戶作為土地經(jīng)營(yíng)主體的體制下，集體還要加強(qiáng)對(duì)土地的管理和監(jiān)督。更為重要的是，應(yīng)當(dāng)保證集體能充分行使有關(guān)土地的權(quán)利，完善農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地制度，使這一權(quán)利得到充分保障。應(yīng)嚴(yán)格按國(guó)家規(guī)定在所在村莊劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；實(shí)行農(nóng)村內(nèi)部非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地有償使用制度。

2.明確界定土地征收范圍，以“社會(huì)公共利益”為目的的土地使用是征地范圍界定的唯一準(zhǔn)則

當(dāng)前中國(guó)對(duì)公共利益的廣義理解直接導(dǎo)致了征地范圍擴(kuò)大到所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，把市場(chǎng)主體商業(yè)投資亦視為征地中的公共利益需要，歪曲理解了土地征收社會(huì)公共利益目的性，實(shí)際上造成了掠奪一部分人的利益來滿足另一部分人的利益。借鑒其他國(guó)家（地區(qū)）的做法，中國(guó)當(dāng)前對(duì)土地征收范圍的界定應(yīng)該采取列舉式和概括式方式加以約束。

3.總結(jié)地方和基層經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)探索將關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方規(guī)定上升為國(guó)家法律，盡快開通集體非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)

2003年廣東省政府已經(jīng)下發(fā)了《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》，明確提出了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)“同地，同價(jià)，同權(quán)”。2005年5月，廣東省出臺(tái)了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍、用途限制、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責(zé)任等問題都作了具體規(guī)定，使農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市擁有了合法地位。因此，無論是從保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益出發(fā)，還是從促進(jìn)土地資源的集約、高效、合理利用和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的步伐出發(fā)，國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)給予積極的法律支持和制度支持，以構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)制度，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

4.進(jìn)一步拓寬土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，強(qiáng)化權(quán)利的排他性和擴(kuò)大其流通性

應(yīng)在《物權(quán)法》明確農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓寬農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，強(qiáng)化權(quán)力的排他性和擴(kuò)大其流通性。具體講，今后可以考慮通過司法解釋進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的下列權(quán)能：

（1）農(nóng)地抵押權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，不僅條件基本成熟，而且中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)此也有迫切需求。因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)普遍缺乏資金，通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，可以為土地投入和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展融通資金，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。

（2）農(nóng)地入股權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股指承包經(jīng)營(yíng)主體在承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)以土地作為股份入股經(jīng)營(yíng)，通過將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股份，用于出資，實(shí)行土地股份合作，從而獲得收益。

（3）農(nóng)地繼承權(quán)。繼承人或受遺贈(zèng)人有權(quán)繼承農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。當(dāng)然，繼承人或受遺贈(zèng)人在繼承農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)也就相應(yīng)地承擔(dān)土地使用的義務(wù)。

（4）農(nóng)地發(fā)展權(quán)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)用地、市政用地、工業(yè)用地等非農(nóng)用地的過程中，獲取改變土地用途或土地利用強(qiáng)度所帶來利益的權(quán)利。從發(fā)展農(nóng)民土地權(quán)益的角度來看，中國(guó)農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)直接歸屬于土地承包經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)民個(gè)體。這實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是農(nóng)地轉(zhuǎn)變用途后的土地增值收益向農(nóng)民傾斜分配。

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[責(zé)任編輯 吳高君]