農業結構調整中的政府失靈分析

摘 要：在中國當前的農業結構調整中，政府充當了一個積極的角色，由于二元經濟結構的制約以及現行農業政策安排的偏頗，政府失靈嚴重的影響著當前的農業結構調整。如何有效的防范政府失靈，成為當前農業結構調整的一個重大課題。

關鍵詞：農業結構；調整；政府失靈

中圖分類號：F322文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）19-0057-02

從過去政府對農業結構調整的政府干預實踐來看，政府失靈普遍存在，嚴重地影響了農業結構調整的深化。如何有效的防范政府失靈，成為當前農業結構調整的一個重大課題。

一、政府失靈

與發達國家相比，發展中國家的政府在經濟生活中承擔了更多的責任，擁有更多的權力，因而政府失靈更為普遍。保羅·薩繆爾森指出：“當政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經濟運行的效率或（導致）道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產生了。”[1]

公共選擇學派理論認為，政府活動的結果未必能矯正市場失靈，政府活動本身也許就有問題，甚至造成更大的資源浪費。造成政府失靈的主要原因一是政府決策的無效率，由于政府及其官員在政府管理過程中同樣是“經濟人”，政府行為并非永遠代表公共利益，政府的行為目標與社會公共利益之間是有差異的。二是政府機構運轉的無效率，由于缺乏競爭導致低效率，政府官員缺乏追求利潤的動機，對官員有效監督的缺乏。低效率是政府機構內生的，提高政府效率存在著內存的障礙。政策決策方式的民主程序本身也制約了政府機構效率的提高。三是政府干預的無效率。為了確保正常而順暢的社會經濟秩序，政府必須制定和實施一些法律法規。

二、農業結構調整中政府失靈分析

（一）傳統二元經濟結構的存在導致產業結構調整緩慢與升級換代滯后

傳統二元經濟結構是中國當前農業結構調整的緩慢及政府失靈的癥結所在。

1.二元經濟結構的直接后果是造成了農民的普遍貧困和城市化水平的嚴重滯后，使得農產品市場難以擴張，農業生產難以持續增長，農民收入的增加受到嚴重影響。二元結構還使城鄉居民收入水平與消費水平的差距不斷拉大，農村消費品市場與城市消費品的等級也在不斷拉大。根據國家統計局公布的數據，2008年第一季度中國城鎮居民人均可支配收入為4 386元，農村居民人均收入1 494元，可見城鄉居民收入比率為2.94 [2]，如果加上城市居民所享有的實物性福利，目前中國城鄉居民實際收入的比率在4左右。在目前城鎮市場已趨于飽和的情況下，中高檔消費品無法向缺乏有效需求的農村市場轉移，使農村的相當一部分潛在需求無法轉為現實需求。

2.傳統的城鄉二元結構，在城鄉之間筑起了一道道資金、市場、技術、勞動力等壁壘，阻礙了生產要素在城鄉之間的交流，不僅農業結構調整的進程因此而遇到阻力，而且鄉鎮企業的產業升級和資產重組以及物流業的發展都會因城鄉分割、工農分割現象的繼續存在而受到制約。目前中國整個國民經濟產業結構與就業結構是嚴重滯后的，工業部門吸納勞動力能力不足，產業結構升級緩慢，再加上城市服務功能的相對不足，導致了工業化—農村勞動力轉移—城市化—產業結構升級之間的良性循環格局未能真正形成。

3.二元經濟體制下不平等的工農產品交換政策使農業剩余被剝奪，削弱了農村農業結構調整的能力。建國后，為了加速工業化的進程，國家建立起了一種強有力的高度集權的計劃經濟體制，使國家擁有最高、最大的權力來集中全國的人力、物力、財力用于社會主義工業化建設。實施的手段之一則是對價格政策的有效運用，即在價格政策上采取了工業產品特別是輕工業產品的價格高于其價值的背離，而農產品價格則是采取低于其價值的背離，工農產品價格各自從反向背離其價值的結果，形成工農業產品價格剪刀差，利用這種剪刀差而在交換的過程中無形地把農民的部分勞動成果平調到國庫，從而為加速推進中國社會主義工業化建設的進程而提供了大量的資金積累。據統計，從1979—1994年間，政府通過剪刀差隱蔽地從農民手中累計獲取了約15 000億元，每年“剪刀差”的絕對值都在1 000億元以上，是改革以前的5.3倍[3]。農業剩余大量流失，導致農業資本積累匱乏，嚴重削弱了農民調整農業結構的能力。

（二）現行農業政策提高了農業結構調整的成本

1.農業政策“越位”和“缺位”并存。越位，就是走出了市場經濟條件下政策應發揮作用的范圍。缺位，是指需政策調控的領域，卻沒有政策手段可利用，出現政策“真空”。如：農業結構調整的主體是農民，雙層經營體制賦予農民極大的生產自主權，而一些地方政府在調整農業結構工作中，無視市場的資源配置作用，直接干預農業經營性、競爭性領域。出臺文件強化種什么、種多少、種在何處，有的還規定了產量指標。若市場行情變化，農產品積壓，政府卻無動于衷，農民遭受了損失，引起農民的強烈不滿。對于農業結構調整中農民做不了或做不好的事，如提供市場信息、建設農產品市場體系、提供市場公平交易規則等，仍然沒有做好。這種“越位”和“缺位”妨礙了市場機制的正常運作，造成資源配置的低效率，妨礙了農業結構調整的順利進行。

2.農業政策執行難。受政府財力不濟，涉農部門政企不分，政策“一刀切”等因素的影響，就是好的農業政策，不是實施不了就是實施不好，甚至淪落為流于形式的下場，產生“政策好、落實難”的怪現象。支持貿工農一體化經營政策，因既無貸款、又無資金而落實較差；穩定農業技術推廣政策、耕地保護政策、化肥流通體制和價格政策、農業資金投入政策、控減農民負擔政策、糧食保護價收購政策等都落實較差。

3.涉農領域的行政壟斷

在農村經濟管理體制中，能夠產生效益的涉農領域，如加工、流通、金融、保險等全是外部壟斷，形成部門分割、行業壟斷的缺陷，使農業資源不能有效配置，無形中加大了農業結構調整的成本。這些壟斷大都是行政壟斷。比如，從去年年底開始，國內市場上的化肥價格一路上漲，2008年4月22日《南方農村報》報道，部分上年度以270美元～300美元/噸進口的鉀肥現在市場價竟達4 600元/噸，農民難以承受，盡管擁有鉀肥進口權國內廠商的有十家，然而在與加拿大、俄羅斯的鉀肥生產商進行統一談判時，但主談的企業是中化和中農，而且到今天為止，進口鉀肥仍然全部都被中化和中農把持，剩余八家企業只能從中化和中農手中再購買[4]。

（三）農業保護和支持水平過低

隨著中國加入WTO，中國農業的市場競爭不再僅僅發生在小農戶之間，而是擴展到與國外規模化農場、跨國公司、農業綜合企業等強大對手的競爭。

WTO的《農業協議》對農業政策分為農業支持政策和農業保護政策兩大類，農業保護是指政府對國內農業生產與貿易采取的財政補貼、價格干預、關稅與非關稅壁壘等措施達到刺激國內糧食等農產品的生產、向農業轉移收入的目的，其結果替代和扭曲了市場機制，稱作“黃色政策”。農業支持是指在國內生產和流通領域采取一系列直接或間接措施支持本國農業發展，提高農產品競爭力，促進農民增收，使之能夠與其他產業協調發展，在不扭曲市場機制的條件下促進農業的持續發展，稱作“綠箱政策”。

與成熟的市場經濟國家相比，中國農業支持保護水平還很低，支持保護機制還很不完善。一是農業國內支持總量偏低。二是支持結構不合理。存在“四多四少”的現象：即“人頭”經費多，建設性支出少；全社會普遍受益的投資多，農業直接受益的投資少；一般的生產性投入多，農業科研和農村社會發展投入少；直接投資多，貼息、直接收入補貼、補助等引導性投資少。三是補貼重點不突出。一般以間接補貼為主，直接補貼很少，而且重點使用在流通環節，透明度也不高。四是還沒有形成一個完善的農業支持保護政策體系。

三、政府失靈矯正

首先要改革和弱化二元經濟結構。這就要求政府統籌工業與農業的發展，從產業、財稅、金融、技術及市場服務等方面，引導和鼓勵有關工業企業通過適當方式反哺農業，進一步推進農業產業化經營，促使傳統農業逐步向市場農業轉變。

政府必須按照市場經濟規律，加快培育城鄉一體化的商品市場和要素市場，注意改變目前在生產要素的配置和使用上過多向城鎮傾斜的政策，充分發揮城鎮的集聚和輻射功能，引導土地、資本、勞動力、技術等生產要素在城鄉之間合理流動和布局，創造城鄉各類經濟主體平等使用生產要素的環境，提高農產品商品化和農業市場化程度，實現資源的優化配置。

其次，改革現行農村管理體制，規范政府行為。在農業結構調整中，應嚴格劃定政府活動的范圍，使政府只能采取合理和適度的方式來干預調節農業經濟。在市場機制條件下，政府應遵循市場通行的利益原則，利用政權和所有權所派生的各種手段，采取以經濟利益機制為主的間接管理。打破涉農領域的行政壟斷，鼓勵農業組織制度創新，借鑒農業發達國家的經驗，改革現行農村管理體制，加快培育農村合作經濟組織，從而降低農業結構調整的成本。

參考文獻：

[1] [美]保羅·薩繆爾森，威廉·諾得豪斯.經濟學:下[M].北京:中國發展出版社，1992:1189.

[2] 國家統計局.一季度全國城鎮居民人均可支配收入實際增長3.4%[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_detail.jsp?channelid

=75004record=69.

[3] 武力.1949—1978年中國“剪刀差”差額辨正[J].中國經濟史研究，2001，（4）.

[4] 為農資漲價埋單，每戶多掏600元[N].南方農村報:農化版，2008-04-22.

Analysis on Governmental Malfunction in the Adjustment of Agricultural Structure

HUANG Yong-hong

（Department of Social Science， Guangxi University of Thecnology， Liuzhou 545006， China）

Abstract: Government plays an important role in the adjustment of agricultural structure in China currently. Due to the dual structures

of economic and the inappropriateness of the current agriculture policies，It becomes an important task that how to effectively avoid governmental malfunction which is largely in existence and seriously affects the deepening of the adjustment of agricultural structure.

Key words： agricultural structure；adjustment；governmental malfunction

[責任編輯 吳高君]