讓地方政府發債無異養虎為患

地方政府搞大躍進，24個省市合計投資總額接近18萬億，這是一個不可能完成的烏托邦計劃。我國一年財政收入最高不過5萬多億，18萬億相當于4年的財政收入，不吃不喝全部投入積極財政，都無法滿足需要、在最理想的情況下，我國地方政府未來3年可撬動的投資總額，為10萬億。投資大躍進實際上是在搞赤字財政。

進行預決算硬約束之前，允許地方政府發債無異于養虎為患。

財政部牽頭起草、允許地方政府發債的方案已經上報國務院。草案尚未成定案，有關方面已經緊鑼密鼓，勢在必得。據了解，財政部數月前便已經在其預算司下新設立了地方政府性債務管理處，專門負責地方政府債務的管理，人員也已初步到位。

在沒有硬約束的情況下，應該杜絕地方政府舉債。

由政府代替市場存在低效現象，國家審計署的報告在案，有興趣者盡可翻閱。比低效現象更可怕的，是對政府預決算的軟約束。這次地方政府在數周內上報18萬億投資，是地方政府投資大躍進弊病的大爆發，可見根本沒有公共財政預算硬約束這根弦。

如果允許地方政府發債，即便實行最嚴厲的約束，也不過是增加了行政成本與博弈成本。我國目前《預算法》不允許地方政府舉債，地方政府的債務已經難以扼制：中西部10省市的49個縣平均債務余額3.3億元，地方政府“隱形”省級政府的直接負債據保守估計約為6000億元。2005年11月，由溫家寶總理主持、歷時近三年打造的《中國生產力發展研究》報告指出，目前全國地方政府債務至少在1萬億元以上，占GDP的10％。另據里昂信貸證券的估計，縣(市)級地方政府的負債規模，應為3萬億元左右。可見，突破預算法的準債務融資并不少見，一些鄉鎮政府因此破產。

如果允許地方政府發債，又沒有除行政管制之外的法律硬約束，沒有公開透明的公共財政體系，無異于向熱衷于基建、形象工程的地方政府宣告——花錢吧，盛宴開始了。

2004年，浙江省人大代表，臺州財政局長婁依興等人提出聯名議案，提出政府負債應納入財政預決算的范圍，接受人大的審查，人大有必要對地方政府負債投資建設計劃實行項目論證、評估、審批。每年要對計劃執行的動態狀況進行分析，而且要建立償債準備金制度。同時，要制定債務預警指標體系。對政府負債及其他可能導致風險的財政活動等都應納入上級政府及人大的監督范圍，加強審計力度，并對下級政府的財政狀況進行評估、預警。

在財政第一線的婁依興指出，政府借的債，最后都要財政來兜底。財政不堪重負，但預算只有貸款貼息，沒有償債還本安排，如此下去勢必影響到可持續發展。

政府承擔隱性信用擔保的破產案件不計其數，遠的有王岐山副總理親自解題的政府信用擔保的廣國投破產案，近的有山東青州政府為籌備第七屆全國花博會，掀起“借款運動”，先期在教育系統試行，一些學校向教師提出，不借款取消晉級和評優，并承諾年利率10％，由財政還本付息。據報道，青州市已開工建設32項配套工程，總投入將超過150億元。按青州市財政局公布的數字，2007年該市地方財政收入9.73億元。青州市政府已經事實破產。從國際上來看，美國新澤西州“關閉”已經沒有權力支出任何預算的州政府，日本北海道北部小鎮申請“破產”，而冰島政府負債過多瀕臨破產更是響亮的警鐘。

前鑒不遠，難道，過幾年我們也會聽到某省政府破產的新聞?難道政府對于政府的隱性債務我們可以一笑了之。如果說，1994年的分稅制使地方政府財權、事權不匹配，應該改變的是稅收分配制度，而不是賦予地方政府發債權。

政府作為行政法人，從理論上擁有發債權，也有破產權。但是，只要我們沒有公共財政的硬約束，只要沒有人大的硬約束，給地方政府發債權就是變相剝奪納稅人的財富。中國沒有美國式的全球鑄幣稅，政府破產的結果只能讓國內納稅人埋單，納稅人在購買債券時買了一次單，最終政府破產將再買一次單。

目前披露的嚴格的行政約束，如控制發債的程序及程度，允許發債的地方政府初期可能只在省級層面，地方舉債資金的運用范圍也將有十分嚴格的限定——恕我直言，這些行政約束不會管用，如果管用，地方政府就不會有那么多隱形負債和形象工程了。