農(nóng)村合作金融的立法工作亟待啟動(dòng)

在20多年金融工作實(shí)踐中，我對(duì)農(nóng)村合作金融工作做了較系統(tǒng)的研究和深入的調(diào)研，多次與研究“三農(nóng)”問(wèn)題的專家、農(nóng)村合作金融工作者進(jìn)行交流，對(duì)如何發(fā)展農(nóng)村合作金融，更好地服務(wù)“三農(nóng)”有些粗淺認(rèn)識(shí)。實(shí)際工作中感受最為深切的是：合作金融組織法律地位欠缺。目前以農(nóng)村信用社為主體的合作金融組織，在性質(zhì)、地位、設(shè)立、經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管、清算重組及財(cái)稅貨幣等方面，只能依照現(xiàn)行的商業(yè)銀行法規(guī)來(lái)實(shí)施，對(duì)合作金融組織服務(wù)“三農(nóng)”形成了諸多困難和阻礙。農(nóng)村合作金融的立法工作亟待啟動(dòng)。

合作制與農(nóng)村合作金融的性質(zhì)和地位

農(nóng)村合作金融在我國(guó)的發(fā)展由來(lái)已久，從我國(guó)的第一家農(nóng)村信用合作社成立至今，已有80余年的歷史。農(nóng)村合作金融從無(wú)到有，從弱到強(qiáng)，已經(jīng)成為支農(nóng)主力軍。在支持和服務(wù)“三農(nóng)”工作中發(fā)揮著不可替代的作用。目前農(nóng)村信用社的法人機(jī)構(gòu)有8348家。

自1996年中央關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定發(fā)布之后，對(duì)信用社改革的方向基本確定為以股份制改造為其基本方向。但無(wú)論從歷史還是現(xiàn)實(shí)發(fā)展情況來(lái)看，都不能采取一刀切的辦法。各地可根據(jù)自己的實(shí)際，選擇最合適的組織形式。有條件實(shí)行股份制改造建立商業(yè)銀行的可按照相關(guān)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，沒(méi)有條件改造為商業(yè)金融的，應(yīng)允許其依照合作組織進(jìn)行規(guī)范。

鑒于農(nóng)民專業(yè)合作社法的出臺(tái)、合作醫(yī)療的建立，中國(guó)的合作制度將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。在此背景下，合作金融的法律制度建設(shè)成為十分緊迫的工作。

農(nóng)村合作金融發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀

(一)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)是按合作制建立起來(lái)的

在我國(guó)，很早就形成了不同規(guī)模、不同形式、不同名稱的合作制經(jīng)濟(jì)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域有互助社(合作社)，農(nóng)村流通領(lǐng)域有供銷合作社，農(nóng)村金融領(lǐng)域就是信用合作社。這三大合作經(jīng)濟(jì)組織以自愿、相互信任為基礎(chǔ)，以有錢出錢、有物出物、有力出力、合作解決共同存在的生產(chǎn)、生活問(wèn)題為基本目標(biāo)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，合作制經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)在不斷地演變，農(nóng)村合作金融也經(jīng)歷了多次的體制改革，但合作制的歷史性質(zhì)在大多數(shù)的信用社中始終沒(méi)有摒棄。

(二)農(nóng)村合作金融是農(nóng)民自己的銀行

農(nóng)村信用社生于農(nóng)村，長(zhǎng)于農(nóng)村，入股的社員為農(nóng)民、農(nóng)村工商戶以及各類經(jīng)濟(jì)組織，服務(wù)的地域主要在縣及縣以下，服務(wù)的對(duì)象主要為農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)，天然具有與“三農(nóng)”的地緣、親緣關(guān)系。成為扎根于農(nóng)村。貼近于農(nóng)民，服務(wù)于“三農(nóng)”的金融主力軍。實(shí)踐證明，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)是適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展和需求的金融組織，是真正意義上的農(nóng)民自己的銀行。

(三)農(nóng)村合作金融是我國(guó)金融體系的重要組成部分

金融是經(jīng)濟(jì)的核心，并伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展。我國(guó)已形成商業(yè)性金融、政策性金融和農(nóng)村金融共存的格局。截至2007年9月末，我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)境內(nèi)本外幣資產(chǎn)總額為50.62萬(wàn)億元，其中農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)占據(jù)的份額為11％，是居于國(guó)有商業(yè)銀行(54％)和股份商業(yè)銀行(14％)之后的第三大類金融機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)遍布城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，農(nóng)業(yè)貸款占到金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款余額的80％以上，在服務(wù)支持“三農(nóng)”中具有不可替代的地位，在我國(guó)的金融體系中也占有重要一席。從國(guó)際上看。即便是在發(fā)達(dá)國(guó)家。農(nóng)村合作金融也依然是其金融體系中的一個(gè)重要的組成部分。

為“三農(nóng)”提供金融服務(wù)，始終是農(nóng)村信用社的辦社宗旨，是天然的職責(zé)。多年來(lái)，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但也還存在著大量的困難和問(wèn)題：既包括內(nèi)部管理，如法人治理不完善等，也包括社會(huì)金融生態(tài)環(huán)境亟待改善，更突出的從立法層面提供更好的發(fā)展環(huán)境等外部問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，支持農(nóng)村合作金融就是支持“三農(nóng)”。所謂支持既包括幫助農(nóng)村信用社解決歷史包袱、提高資產(chǎn)質(zhì)量，促其改善經(jīng)營(yíng)管理、轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制、完善法人治理、增強(qiáng)服務(wù)功能等方面，更為重要的是要從最基本制度的層面上，通過(guò)立法確立農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位，并扶持其健康和可持續(xù)發(fā)展，促使其進(jìn)一步發(fā)揮金融支農(nóng)主力軍的作用。

農(nóng)村合作金融立法的必要性

從我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村合作金融的政策文件看。主要問(wèn)題在于基本是一事一議、以部門政策或規(guī)章為主，法律效力層級(jí)低，缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。

(一)加快農(nóng)村合作金融立法是明確農(nóng)村合作金融性質(zhì)和地位的必然要求

從實(shí)踐的發(fā)展來(lái)看，絕大多數(shù)信用社仍然具備合作金融的性質(zhì)。在當(dāng)前沒(méi)有法律確立其法定地位和性質(zhì)的情況下，這些機(jī)構(gòu)就只能按照商業(yè)銀行的相關(guān)規(guī)定法規(guī)來(lái)運(yùn)行，雖然它們?cè)谫Y本來(lái)源、股權(quán)結(jié)構(gòu)及治理模式與商業(yè)金融相去甚遠(yuǎn)。

農(nóng)村合作金融的性質(zhì)和地位是維系其發(fā)展的最為根本的問(wèn)題，是方向。當(dāng)前，由于沒(méi)有法律層面的確認(rèn)，性質(zhì)不明、地位不清的問(wèn)題，已經(jīng)直接制約了農(nóng)村合作金融的健康可持續(xù)發(fā)展。從性質(zhì)上看，合作制是普惠性的，股份制是盈利性的。從地位上看，合作金融是農(nóng)村金融的主力軍已是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是由于沒(méi)有明確的法律地位，農(nóng)村合作金融的現(xiàn)實(shí)處境非常尷尬。法律地位的直接體現(xiàn)在于其合法權(quán)益卻常常受到不應(yīng)當(dāng)?shù)那址福热纾恍┬袠I(yè)部門對(duì)農(nóng)村信用社采取歧視性政策，下發(fā)文件或與商業(yè)銀行聯(lián)合發(fā)文，規(guī)定所屬系統(tǒng)的資金只能存入商業(yè)銀行，不能在農(nóng)村信用社開(kāi)戶，這就不合理地限制了農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的正當(dāng)權(quán)利。

(二)加快農(nóng)村合作金融立法是建立支持和服務(wù)“三農(nóng)”長(zhǎng)效機(jī)制的需要

目前，我國(guó)仍然是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)在我國(guó)是安天下、穩(wěn)民心的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要資金的支持，而資金的來(lái)源無(wú)非是財(cái)政投入、信貸融資、集體投資和農(nóng)民自籌這四個(gè)渠道。但財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資有限，而政策性金融又有特定規(guī)定性，商業(yè)金融不可能成為農(nóng)村金融的主體。這樣，解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金的重任就落在了農(nóng)村合作金融的身上。這就形成了以“一農(nóng)”扶持“三農(nóng)”的艱難局面。

盡管近年來(lái)國(guó)家采取了一系列的優(yōu)惠扶持政策幫助支持農(nóng)村信用社改革發(fā)展，但是，這些外部扶持政策終究還是短期性的，難以建立有效的服務(wù)支持“三農(nóng)”的長(zhǎng)效機(jī)制。在這方面可以借鑒美國(guó)等國(guó)家的做法，美國(guó)的《聯(lián)邦信用社法案》中明確規(guī)定，對(duì)信用社免征一切稅賦。

(三)加快農(nóng)村合作金融立法是規(guī)范農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)自身發(fā)展的需要

當(dāng)前，規(guī)范農(nóng)村合作金融發(fā)展的首要問(wèn)題是完善農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)。盡管農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)參照現(xiàn)代企業(yè)制度要求制定了比較完善、科學(xué)的社員(代表)大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層的“三會(huì)一層”法人治理制度，但農(nóng)村信用社的法人治理結(jié)構(gòu)是在按照《公司法》、《商業(yè)銀行法》的基礎(chǔ)上通過(guò)制訂《農(nóng)村信用社章程》形成，而非依據(jù)適合農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)自身管理和發(fā)展需要。按農(nóng)村合作金融法的規(guī)定建立起來(lái)的。無(wú)法形成有效的制衡機(jī)制，無(wú)法從根本上改變農(nóng)村信用社內(nèi)部人控制的局面。

(四)加快農(nóng)村合作金融立法是健全金融法律體系的需要

根據(jù)我國(guó)《立法法》第八條規(guī)定，涉及基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)基本制度的事項(xiàng)只能制定法律。完善的金融法律體系本身也是國(guó)家金融事業(yè)發(fā)展水平高低的重要的標(biāo)志。近十幾年來(lái)，隨著我國(guó)金融立法的實(shí)踐看，規(guī)范商業(yè)性金融管理的法律有《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》，而作為我國(guó)金融體系重要組成部分的農(nóng)村合作金融，并沒(méi)有單獨(dú)的法律，這不僅是對(duì)農(nóng)村合作金融的不公正，事實(shí)上也造成了我國(guó)金融體系的不完善。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

從國(guó)外農(nóng)村合作金融立法的實(shí)踐看，各國(guó)為了保護(hù)本國(guó)的合作金融紛紛設(shè)立適合本國(guó)國(guó)情的合作金融體系，從立法的角度確立了合作金融的法定地位，以明確的法律規(guī)范來(lái)完善和保護(hù)合作金融的發(fā)展。

德國(guó)1849年在萊茵地區(qū)創(chuàng)立了世界上第一個(gè)農(nóng)村信用合作社。先后頒布了《產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)合作社法》、《德意志合作銀行法》，1976年修改為《德國(guó)合作銀行法》。

日本1947年頒布了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，根據(jù)這一法令在全國(guó)范圍內(nèi)建立起了農(nóng)協(xié)，并依附于農(nóng)協(xié)成立了數(shù)量眾多的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。

美國(guó)1916年起，先后通過(guò)了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案》，《農(nóng)業(yè)信貸法》，《1987年農(nóng)業(yè)信貸修正案》。等近十個(gè)立法法案，從立法的角度保證了美國(guó)金融的正常運(yùn)行。