淺議提升公共政策的公平性

公共政策的實質是對社會價值的權威性分配，其公共性、權威性及合法性等本質均蘊涵公平理念，要充分發揮公共政策的功能必須以公平為前提。公共政策是以政策問題為起點的，公共政策所要解決的問題越明確，就越容易實現公共政策的目的，越有利于實際問題的解決。公平性貫穿每一項公共政策的始終，也是在構建政策問題的過程中所應遵循的基本原則。因此，要提升公共政策的公平性，充分發揮其應有的功能，務必在構建政策問題這一起始的重要環節就注重公平性的體現。

一、關于政策問題的構建

構建政策問題是分析人員從不同的利益相關者所持的相互分歧的意見中連續地、反復地探究問題的階段。

政策問題并不是一開始就能夠被明確提出的，而是源于一種擴散的憂慮和初始的緊張跡象。這些憂慮和緊張并不是問題，而是由政策分析人員、決策者及其利益相關者感受到的問題情勢。這一問題情勢是客觀的、可以直接觀察到的、通過語言描述并能夠運用廣泛的符號系統表述的。也就是說它是一種客觀事實與主觀認識相統一的過程。這也是構建政策問題的第一步——問題感知。構建政策問題的第二步——問題搜索。政策問題的存在并不僅僅只需通過決定在特定的情形下有什么樣的“事實”而得以建立，不同的政策利害關系方對同樣的事實會產生截然不同的解釋。在一定程度上，人們對政策問題是仁者見仁、智者見智的。構建政策問題的第三步——問題界定，即對問題進行特定解釋的過程，需要通過一定的方法對問題從最基本或最一般的方面確定問題，如根據政策問題的性質可以把其界定為政治的、經濟的、文化的等；根據政策問題的作用范圍可以把其界定為全局的、局部的、國際的、國內的、全國性的、地區性的等；根據政策問題的作用方式可以把其界定為指導性的、分配性的、限制性的等。目的是把問題情勢轉變為實質問題。從實質問題到規范問題的過程也就是構建政策問題的最后一步——問題詳述。也就是運用可操作性的語言或模型對問題進行明確表述的過程。

構建政策問題之所以十分重要，原因如下：

首先，問題構建可以提供與政策相關的知識。構建問題通過對問題的感知、搜索、界定過程充分掌握問題產生的背景、社會環境、不同利益相關者的不同意見等資料，這對于公共政策的整個制定過程能夠起到一定的指導和借鑒作用。

其次，問題構建從不同的利益相關人的不同觀點中界定出政策問題，有助于發現隱含的假設、判斷成因、勾畫可能的目標、綜合沖突的觀點以及設計新的政策選擇方案。

最后，最為重要的一點，構建問題之所以如此重要的原因在于，政策分析人員的失誤似乎更多地來自對錯誤問題的解決，而非他們對正確的問題找到了錯誤的解決方案。感知問題時沒有選擇正確的政治立場，搜索問題時不能完成搜索或過早地停止搜索，界定問題階段在為問題情勢形成概念時，選擇了錯誤的世界觀、意識形態以及在詳述問題階段信息傳遞失真或選擇了錯誤的模型，以上任何一種情形都有可能犯這樣的錯誤。

綜上所述，政策問題的構建對公共政策來說至關重要，影響政策功能的發揮，直接關系到政策的成敗。

二、構建政策問題過程中應注意的公平問題

公平是人們對待需要與能力，權利與義務，獲取與貢獻，平等與效率等對應關系的活動中產生的一種均衡狀態，是對人與人之間涉及利益分配的社會關系之平等狀況所作的肯定性評價。實際上公平蘊涵著一種合理性。

從公共政策的視角分析，公平就是分配人們利益要求的價值合理性。是每個社會成員擁有的基本權利，在政策實施過程中，人們會自覺或不自覺地用公平理念來衡量某一公共政策，并根據這種公平要求的滿足程度決定對公共政策行為的服從。因此，公平是服務于公共領域的現代公共政策所追求的根本價值目標，決定公共政策具體功能的發揮。

在構建政策問題的過程中，大體存在以下不利于實現公共政策公平性的問題：

第一，由于在構建政策問題的過程中政府占有絕對的主導地位，容易誘使政府利用其地位優勢，以自身的利益為出發點，只關心與自身利益相關的問題，導致出臺的公共政策避重就輕、缺乏實效。

第二，現代政府的絕大部分公共政策都是對已經嚴重到非解決不可的地步的現實公共問題的某種反應。對政策問題嚴重性的認定及政策決定往往只有法定的公共政策主體根據客觀公正的原則才可以作出，并排列出輕重緩急的順序。

第三，現代社會的發展變化非常快，各種社會問題的出現受多種因素的影響，表現得復雜多變且相互牽扯，識別起來是有相當難度的。

第四，不同社會群體在同一問題認識上常常存在差異，甚至截然不同。當這些社會行為主體或者公共權力主體就觀點不一的問題向政府提出來、要求政府采取行動或不采取行動的要求時，政府在構建政策問題時不可能滿足所有人的利益要求，這對政府公共政策的公正性、合理性都構成了直接的挑戰。

第五，在通常情況下，政策問題的提出過程就是利益表達和利益綜合的過程。因此，應該表現為政府與各種社會力量的互動過程，使政府能更多地了解人民群眾的利益要求。努力避免憑領導、專家的所謂經驗和以個人的利益、價值觀念為基礎，提出帶有主觀性的政策問題。

三、增強構建政策問題公平性的有效途徑

1.轉變政府的執政理念，建設服務型政府

要徹底轉變過去以政府為中心的管理意識，擺正政府的地位。要將現行的管制型政府執政理念轉變為服務型政府執政理念，樹立社會本位、公民本位的理念，培養政府就是服務的意識，弄清公民權利與政府權力之間的關系。堅決糾正過去政府凌駕于公民和社會之上的錯誤認識，明確政府所要構建的政策問題、制定的公共政策是以社會和公民的需要為基本前提的，杜絕以政府自身的利益為中心。

2.加強與完善監督機制

要提升公共政策的公平性必須加大全面、有效的監督，從構建政策問題開始貫穿公共政策的各個環節。在建立完善制度化、程序化的監督機制的同時，監督的主體應是多元的，有政策體制內自上而下的監督、專門的監督機構的監督、還要有公眾的監督，以保證公共政策的公平性。

3.增加報告渠道，減少信息報告層次，確保信息的真實性

在現實生活中，總是會出現為了迎合上級旨意、滿足個人或集團利益的需要或為了夸大業績而縮小存在問題現象，這對正確公平的構建政策問題造成很大障礙。因此，應當建立平行的多種信息報告渠道，以比較和鑒別信息的真偽。另外，層層報告會拖延信息傳達的時間，影響問題解決的時效性。因此應減少信息報告層次，必要時鼓勵越級報告。

4.正確認識問題，注重潛在的社會問題

在搜索問題時，應該積極將精力投入目前迫切需要解決的問題上，包括潛在的、隱含的社會問題，及時發現和認定重大的政策問題。

5.增強社會互動，建立健全民意表達渠道

增強政府與社會力量的互動，建立健全制度化的民意表達渠道，使公民能夠通過制度化的途徑將自己的意見和要求向有關當局進行反映，并且可以使公民的需求和愿望形成利益的聚集，使政府能夠將它轉化為政策問題加以解決。這有助于公民彼此間利益的協調，讓不同利益群體的利益要求在政策制定的過程中獲得表達的機會，使各種信息或要求都得到充分的表達，以增強構建政策問題時的公平性。