美國州政府在公立中小學教育中的角色

在美國，對教育的組織與管理的權力主要歸屬各州，美國各州在管理公共中小學教育方面均曾面臨過一個基本的問題：州政府應該在中小學的管理方面參與到什么程度才是一個適當、平衡的角色，以及在哪些方面必須控制、哪些方面不能干涉。

在美國的各個州，學區是州政府用于管理公立中小學的基本單位，絕大多數州的州政府教育廳和各學區之間沒有中間層級的教育行政部門（加利福尼亞州除外），因此，長久以來各州一直在如下問題上不斷探索：怎樣在州政府和學區對學校的管理之間達到合理的平衡？州政府應該要求州內的公立中小學達到的最低辦學標準是什么？對各學區內公立中小學所提供的基礎項目（Ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ Ｐｒｏｇｒａｍ）應達到怎樣的最低要求？采取何種財政辦法才能保證各個學區公平地擁有充足的經費來實現這些最低標準？經過多年的探索和實踐，各州在如下幾個方面逐步取得了一致。

一、州政府適當集權

根據美國憲法第十修正案的精神，各州自行負責本州教育的組織和管理。聯邦政府從開始就采取了放任的政策，馬薩諸塞州最早采取了看起來也是最簡單的辦法，就是在州內根據人口分布情況劃分出若干很小的教育行政區域，作為學區，每個學區內均建有若干的學校。馬薩諸塞州這種早期的模式變成了全美各州模仿的教育組織形式。在各個小的教育行政區域內，當地居民可以通過選舉教育理事會成員直接對學區內的學校施加影響。在后來的社會發展和變革過程中，這種最簡單的解決辦法變得越來越不容易操作和被接受，存在各學區之間的發展不平衡，缺乏統一的教學評估標準，州內教育資源無法更充分、有效地利用等矛盾。一些州的立法機構面臨對此體制進行改革的問題，唯一的改革方向就是州政府要從各學區拿走一部分權力。要從一個機構拿走一部分權力給另一個機構，總會有某種程度的矛盾，各州在教育方面主要需要思考的問題包括：哪些權力可以也應該從學區手中拿走?各州應該按照一個什么樣的程序從學區拿走這些權力？

各州通常采取兩種辦法從學區手中把對教育的控制權拿走：一是通過強制性的法規來規定一些特定的職能由州一級的機構來執行（比如關于稅收、學生交通以及教師執照等事項）；二是通過對學區進行重組，把學區變得更大從而可以提供更完整的小學和中學教育，更充分合理地利用有關教育資源。多年以來，各州均通過了很多強制性的法規將很多特定職能的控制權收走了。通過擴大學區的辦法，雖然可以將教育的控制權依然掌握在當地百姓的手中，但是變為掌握在更少的人手中。

二、制訂學校最低標準

各州的教育廳均對州內中、小學校制訂了必須達到的最低標準，比如，任何一所中小學必須聘用具有州教師執照的教師；每個班最多的學生人數（比如一些州規定每班不得超過20名學生）；各學校的學生每年上學的天數不得少于州規定的時間；剛參加工作教師的最低起薪標準等。有些州還要求學校必須開設某些課程，如美國歷史或健康教育等。

當一個州制訂了學校最低標準，理論上可以保證每個學生不論居住在州內的任何地方或上的是州內的哪所學校，都會有一個受教育的基本條件。當然美國各州所制訂的最低標準有所不同。

三、制訂學區基礎項目的標準

盡管各州均制訂了對學校辦學的最低標準，但在一個州內，最窮的學校和最好的學校之間在某些特定的情況下為學生所提供的教育機會還是存在較大的差異，這種差異可能會對社會穩定構成威脅。窮一些的學校一般都是在收入水平比較低的學區，因為稅收所帶來的收入較少。因此如果一個學區內稅收收入較低，不足以支持區內的學校，州政府有責任提供教育平等的機會。各州一般通過兩種辦法來制訂學區基礎項目，減少教育的不公：一是通過州立法明確而詳細地定義每個學區、學校必須達到的標準，如教學樓和設施必須達到的數量和質量標準，教師每周最多的課時數等；另一種更簡單些的辦法，就是設定一個州內各學區必須用在每名學生身上的最低經費標準。后者把制訂詳細計劃的權力交給了各學區，從而保持了州的最低介入。因為各學區通過居民選舉產生的理事會成員并不從學區領取工資，他們總是會想盡辦法最大限度地把學生經費用于學生的教育。

四、提供州財政補助

盡管各州教育財政政策有所不同，但各州均采取了相似的辦法保證各學區能達到州內基礎項目的最低要求。各州要求州內各學區要為達到基礎項目的要求做同等程度的努力。各學區為了達到基礎項目所征收的地方稅率是一致的，但很明顯，富裕地區的稅收額會比窮困地區的稅收額要高，因此富裕地區可以很輕松地滿足基礎項目的要求并且可以用多余的經費盡可能做得更好。窮困地區盡管采取了和富裕地區相同的稅率標準，在教育投入方面的努力程度是相同的，但是因為稅收收入總額比較低，仍不能滿足基礎項目對經費的需求。這時，就會由州政府以州財政補助的形式來彌補這一經費上的不足部分。

綜上所述，州政府在教育管理方面有主要的職責來保證本州的教育不低于一定的水準，在財政政策上有主要的責任來消除州內教育機會的不平等。首先，通過定義學校辦學最低標準和學區基礎項目，可以讓老百姓知道他們將得到的最低的教育水準是怎樣的，這也是一個州未來潛力的最簡單明了的指標。其次，通過建立財政扶持制度，保證州內所有的中小學能起碼達到最低的且又是可被接受的水準。富裕的學區根據自己的條件和意愿，可以投入更多的經費。

作者單位 中國駐美國洛杉磯總領館教育組