我國油氣工業上游準入政策研究

[摘 要] 我國油氣工業上游生產高度集中，由三大石油公司壟斷經營。油氣工業上游的壟斷不是經過充分競爭形成的經濟壟斷，而是基于法律規定的行政壟斷。放開油氣工業上游準入，有利于國家油氣供應安全，有利于建立良好的油氣礦業秩序，有利于增強國有油氣公司的競爭能力。

[關鍵詞] 石油 天然氣 上游 準入 壟斷

2007年12月1日，國務院能源辦公開了《能源法》征求意見稿，其第16條明確規定在能源領域實行多元化投資產權制度。由于從2002年以來國際油價持續高漲，也由于我國一直未放開油氣工業上游領域，《能源法》的這一規定引起了對油氣上游是否放開的廣泛關注和討論。部分學者認為，石油是關系國家安全和國民經濟命脈的戰略資源，上游放開將使國家失去對油氣資源的控制，造成油氣資源的無序開發，損害國有油氣企業的競爭力，并進而危及我國的國家安全。

一、油氣工業上游壟斷的實質是行政壟斷

我國油氣工業上游高度集中，中國石油、中國石化和中國海油三大油氣公司是上游生產的絕對主體，占有壟斷地位。據統計，2006年全國原油產量為1.838億噸，其中中國石油1.066億噸，占58%；中國石化0.401億噸，占21.8%；中國海油0.276億噸，占15%。2006年全國天然氣產量為585.53億立方米，其中中國石油442.12億立方米，占75%；中國石化70.63億立方米，占12%；中國海油62.11億立方米，占11%。三大油氣公司的油氣產量占全國總產量的95%以上。

取得油氣礦權是勘探開采油氣資源的前提，我國油氣工業上游的高度集中，是基于對油氣礦權的壟斷形成的。根據國土資源部的統計資料，截至2006年底，我國共設置石油天然氣探礦權1144個，面積4325433km2，其中中國石油423個，面積1800059km2;中國石化345個，面積970089km2；中國海油251個，面積1387792km2。我國共設置采礦權項目647個，面積81856km2，其中中國石油393個，面積66223km2；中國石化207個，面積10791km2;中國海油38個，面積3970km2。三大公司探礦權項目數占全國的89.1%，探礦權面積占全國的96.1%，采礦權項目數占全國的98.6%，采礦權面積占全國的98.9%。

根據壟斷形成的原因，壟斷可以分為行政壟斷、自然壟斷和經濟壟斷。我國油氣工業上游的壟斷，并不是經過競爭形成的優勢企業的經濟壟斷，也不完全是自然壟斷，而主要是根據法律規定所享有的壟斷經營權，是行政壟斷。根據有關規定，申請勘查石油、天然氣的，須提交國務院批準設立石油公司或者同意進行石油、天然氣勘查的批準文件以及勘查單位法人資格證明。截至目前，經過國務院批準具有油氣勘查資質的企業只有中國石油、中國石化、中國海油三大集團公司和延長油礦管理局，因此說三大國有石油公司對礦權的壟斷是基于法律規定的行政壟斷。上游放開就是打破三大石油公司的行政特權，制定準入標準，允許符合法定條件的所有企業進入上游領域，實現不同性質企業間的公平競爭。

二、上游放開有利于國家油氣供應安全

上游放開不會使國家失去對油氣資源的控制。國家對境內油氣資源的控制有多種途徑：第一，從私權的角度，根據我國1996年礦產資源法第3條的規定，礦產資源屬于國家所有，國家享有礦產資源的所有權。探礦權和采礦權是礦產資源所有權的派生權利，是所有權人授予的，必要時，所有權人可以在給予適當補償的前提下予以收回。國家作為資源所有人，還可以利用企業的逐利性，通過收取不同比例的礦區使用費來鼓勵或者限制企業開采油氣資源。第二，從公權的角度，國家享有主權。國家平常時候可以行使經濟管理權，通過制定稅收政策、環境政策，以及對具體勘探開發項目的審批，調控整個行業或者特定區塊的勘探開采程度；在戰爭或者其他緊急狀態下，國家可以指令企業繼續或者停止勘探開采作業，必要的情況下還可以征用、征收或者直接實行軍事管理。國家控制油氣資源的能力取決于其監管制度是否完善，而不在于是否通過國家石油公司壟斷經營。

上游放開有利于提高國家油氣供應安全水平。我國是油氣生產大國，也是油氣消費大國，2006年我國石油消費的對外依存度約為47.5%。據專家預測，到2020年，我國對進口石油的依賴度將達到60%以上。很顯然，無論是否由國家石油公司壟斷經營，以后都不可能僅僅依靠國內資源保證我國的油氣安全，而必須發展利用全球油氣資源的能力。上游放開有利于提高我國利用國內外油氣資源的能力。從利用國內資源來看，上游放開有利于擴大投資來源，彌補三大石油公司勘探投入的不足，增加國內油氣儲量和產量。從利用國外資源來看，上游放開所催生的油氣公司和吸引的大量資本，在條件成熟時必將會走出國門，參與境外油氣資源的勘探開發，從而提高我國利用國外油氣資源的能力。多年來改革開放的實踐證明，很多小作坊起家的民營企業不僅打敗了原來的行業龍頭，現在還走上國際市場參與和國際巨頭的競爭。由于很多資源國對他國政府通過國有石油公司控制本國油氣資源存在的疑懼心理，非國有企業在開發國外油氣資源方面還占有獨特的政治優勢。

三、上游放開有利于建立良好的油氣礦業秩序

油氣礦業秩序主要包括兩個方面的內容，一是安全生產，二是油氣資源的充分利用。煤炭行業常常被用來作為反對油氣上游放開的有力證據，主要理由就是煤炭行業放開后大量產生的中小煤礦，不注重生產安全導致了大量的傷亡事故，破壞性開采造成了資源浪費。筆者認為，煤炭行業的破壞性開采和安全事故問題，有其行業技術特點，更重要的是監管原因，和煤炭行業放開沒有必然聯系。壟斷不能防止油氣行業上游的資源浪費和安全事故，放開更有利于建立良好的油氣礦業秩序。

由于缺少合法的進入途徑，地方和民間資本正通過以下幾種方式進入油氣開采領域：一是掛靠大型國有油氣企業，對大型油企不愿開發的小礦、尾礦、貧礦承包經營；二是以各種名目從地方政府獲得開礦許可或者默許，非法從事油氣開采；三是沒有任何名目，也沒有任何一級政府的許可，直接從事非法盜采活動。由于沒有合法的名分，這些地方油氣公司和盜采分子，就如同孫猴子進了蟠桃園，連吃帶扔，造成資源浪費是必然的。油氣探采作業存在多個方面的危險，如地震使用的炸藥爆炸，測井使用的放射性物質泄露，鉆采過程中發生井噴，油氣泄露、燃燒、爆炸等，都有可能發生嚴重的傷亡或大規模的環境污染。即使是中國石油這樣的大型石油公司，也無法完全避免安全生產事故的發生。

上游放開是變堵為疏，使目前已經以各種形式進入油氣開采領域的地方石油公司能夠通過合法途徑獲得油氣礦權。賦予地方石油公司油氣礦權在以下幾個方面有利于建立良好的油氣礦業秩序：第一，地方石油公司開采油氣資源有了法律保障，有利于促使他們制定長期開采計劃，精耕細作，提高最終采收率，實現地下油氣資源的最大效用；第二，地方經濟可以從油氣資源開發中獲得更多收益，有利于提高地方政府保護合法礦權的積極性；第三，明確地方石油公司的法律地位，有利于將其納入監管體制，加強對其上游活動的監管。當然，上游放開并不是放任自流，而必須是處于嚴格監管之下的放開。

四、上游放開有利于增強國有油氣企業的國際競爭力

石油公司的競爭力與石油公司的規模大小有一定的關系。一般來說，石油公司的規模越大，產業鏈條延伸得越長，其投資能力和抗風險能力也就越強。世界上最強大的跨國石油公司，基本上都是上下游一體化的綜合性石油公司。經過1998年的行業重組，我國三大石油公司已經成為上下游一體化的油氣公司，具有比較強的競爭能力。把上游放開簡單地理解為反壟斷，甚至簡單地理解為要分拆占壟斷地位的大型國有石油企業，是對上游放開的誤解。上游放開只是取消幾家國有石油企業的法律特權，讓更多的市場主體進入油氣勘探開發領域，不同于美國在上世紀初分拆標準石油公司的激烈反壟斷措施，不會削弱我國國有油氣企業的國際競爭力?，F代反壟斷理論認為，反壟斷不是禁止企業的壟斷地位，而是要禁止企業濫用市場地位的行為。我國《反壟斷法》就明確規定其預防和制止的對象是壟斷行為。因此，石油行業的改革不能夠，也不必要分拆三大國有石油企業，不會削弱我國國有油氣企業的競爭力。

法定壟斷地位給國有油氣企業帶來壟斷利益的同時也帶來沉重的負擔，上游放開有利于減輕國有油氣企業的壟斷負擔，增強國有油氣企業的競爭力。第一，上游放開后所有的市場主體公平競爭，國有油氣企業不再受到壟斷暴利的指責。第二，上游放開后國家通過財稅政策調控油氣市場，不再直接干預國有油氣企業的日常生產經營活動。第三，上游放開后出現的眾多中小石油公司，成為管理創新和技術創新的重要來源，可以不斷為國有石油公司提供新鮮血液。第四，上游放開使國有油氣公司可以放棄一些邊際項目，集中精力于利潤豐厚的大型油氣田的開發，提高國有油氣企業的經濟效益。第五，上游放開可以為國有石油公司提供一個國內競爭環境，提高國有油氣企業的競爭意識和競爭能力。

五、結論

石油和天然氣是戰略性物資，關系到國家的經濟安全和國防安全。任何油氣政策的制定，都必須有利于促進油氣工業的發展，有利于提高國家油氣安全水平。只要有利于國家油氣供應安全，壟斷和競爭都是正確的選項。本文強調“放開”，并非為反壟斷而反壟斷，也并非相信“放開”就是包治百病的萬能良藥，而是因為只有放開才能提高我國充分利用國內和國外油氣資源的能力。

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