我國社會保障基金投資：路徑優化及結構調整

[摘 要] 隨著人口老齡化社會的提前到來，我國養老保險基金缺口日益擴大，養老保險基金的保值增值問題已經引起廣泛關注。通過擴大投資渠道、優化投資結構、明確投資主體、提高基金統籌層次和加強基金投資監管，實現社?；鸬谋Ｖ翟鲋?。

[關鍵詞] 社保基金 投資效益 投資渠道 投資監管

全國社會保障基金為中央政府集中的國家戰略儲備基金，由中央財政撥入資金、國有股減持所獲資金和股票、劃入的股權資產和經國務院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益構成。我國已經提前步入了老齡化社會，養老問題已經成為關系民生、關系社會和諧的重要問題。社保基金也因為是“打理”保障未來居民生活基本開支所需要的“養命錢”而備受關注。截至2006年底，全國社?；鹂傤~2827.69多億，并且正以每年10%—15%的速度貶值。根據《2001-2005年全國社會保障基金年度報告》顯示，五年間我國養老保險基金投資按成本計量方法核算的收益率分別為2.25%、2.75%、2.71%、3.32%、3.12%，略微高過近5年的通貨膨脹率，遠遠低于發達國家10%左右的收益率。因此，如何提高我國社?；鹜顿Y的回報率，確保基金保值增值，以應對我國人口老齡化危機的提前到來，以及自然通貨膨脹率的影響，是我們當前必須著力解決的重大課題。

一、我國社會保障基金的投資現狀

1.投資渠道狹窄，投資結構不合理

我國社會保障基金投資的基本方針是“安全至上，控制風險，拓寬渠道，提高收益”。因此，我國長期以來把保持基金的安全性作為首選目標，并對養老保險基金的投資渠道和投資工具進行了嚴格限制。根據2001年公布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》的規定，社?；鹜顿Y的范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業債、金融債等有價證券。其中，銀行存款和國債投資的比例不得低于50％，企業債、金融債投資的比例不得高于10％，證券投資基金、股票投資的比例不得高于40％，且不允許投入高風險高收益的項目。這種投資安排一方面保障了基金運行的安全性，另一方面也說明我國基金投資渠道過于狹窄，投資結構不盡合理，資產過于集中，長此以往，不僅基金增值目標無從談起，養老基金的償付能力無法保障，安全性目標也會受到嚴重影響。

2.社會保障基金管理主體與投資主體權責不清

按照《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》的規定，全國社會保障基金理事會為國務院直屬正部級事業單位，其主要職責是負責管理運營全國社?；?，而社?；鹜顿Y主體應為社?；鹜顿Y管理人，即取得社保基金投資管理業務資格、根據合同受托運作和管理社?；鸬膶I性投資管理機構。我國目前有10家社?；鹁硟韧顿Y管理人（基金管理公司和投資銀行）和10家社?；鹁惩馔顿Y管理機構。他們應該是社保基金的投資主體。但事實情況是，根據《2006年全國社會保障基金年度報告》顯示，截止到2006年12月31日，全國社保基金資產總額2827.69億元，其中：社保基金會直接投資資產1771.05億元，占比62.63％；而委托投資資產僅1056.64億元，占比37.37％。根據國際上養老基金的運作經驗，有效的基金運作應引入競爭，由多家非政府部門依法經營，而國家管制型的基金運作，因為權責不明晰，難以有效防范基金運用過程中可能出現的欺騙、侵吞、挪用及濫用現象。同時，也直接導致了基金運作的低收益率。我國養老基金管理主體與投資主體的權責不清以及管理主體越俎代庖的現狀是導致基金投資效益低下的重要制度因素，不利于我國基金投資長效機制的建立和運行。

3.行政管理體制的分散化削弱了社保基金的統一管理

當前我國社保基金實行的是區域性分級管理，養老保險基金基本上處于三級地方（省、市、縣）政府的分散管理之中；由于三方責、權、利職責不清，缺乏有效的風險分擔和制約機制，養老保險基金的管理比較混亂，老百姓的養命錢被挪用的現象時有發生。一方面，有些地方政府違反?？顚Ｓ玫脑瓌t，隨意挪用、擠用養老保險基金，又無法按時償還，從而形成了大量的呆壞賬，極大的損害了廣大群眾繳納養老保險的積極性和主動性，同時增加了養老保險的“隱性債務”，提高了支付風險；另一方面，當前養老保險基金的地方虧空大多由中央政府“買單”，這種責權脫節的管理體制一方面加大了中央財政的壓力，另一方面也使地方政府“有恃無恐”，容易滋生貪污腐敗等不正之風。

二、調整和優化社會保障基金的投資路徑

1.拓寬投資渠道，優化投資結構

(1)國債和銀行存款。這是我國當前最重要的養老保險基金的常規性投資渠道，尤其是國債，它一般可以認為是零風險的，安全性好，利息所得免稅，在收益性上優于銀行存款。但是我國現在的國債品種比較單一、期限結構不盡合理、并對利率風險很敏感，收益率也較低。因此，我國應充分發揮國債和銀行存款在滿足養老保險基金安全性上的特殊作用，將二者投資比例總和控制在5%以內。

(2)股票市場。2001年7月，全國社會保障基金理事會參與了中石化Ａ股的申購和配售，業界專家稱此舉表明我國社?；鹨选扒娜蝗胧小?。2001年底，《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》出臺，規定社會保障基金可以投資于上市流通的證券投資基金、股票及企業債券和金融債券等有價證券，所占投資比例可達 50%，這一規定為社會保障基金進入資本市場和商業化運作提供了法律依據。目前，社?；鹪趪鴥荣Y本市場的投資額度不斷擴大，投資范圍幾乎覆蓋了中國資本市場所有符合養老金機構投資特點的投資品種，包括企業債、金融債、股票組合、回購組合、穩健組合、指數基金和參股非上市企業等。2006年，全國社?；饘崿F投資收益195億元，其中50%來自于股票市場，對股票的投資比例已經達到全國社保資金總量的34%（不包括股權投資），全國社保基金已成為資本市場舉足輕重的機構投資者。鑒于我國資本市場的建立和發展只有10年左右的時間，市場運行不規范，監督管理不到位，市場風險大大高于西方成熟股市的風險。且資本市場發育不完全，可供養老保險基金選擇的投資渠道和投資組合種類少。因此，我們可參照國際慣例，采取由少到多、逐步推進的戰略，允許養老金在控制風險的前提下，有條件、有步驟、有限度的進入證券市場，主要購買風險小、收益穩定的證券投資基金或新股。待條件更加成熟以后，再允許養老保險基金參與股票投資、信托投資、實業投資、不動產投資以及股指期貨和股指期權等衍生金融工具。

(3)加大國家基礎設施建設資金的投入力度。我國正處于經濟建設高速發展的時期，尤其是隨著十一五規劃綱要的制定和實施以及建設社會主義新農村戰略的實施，基礎設施建設急需大量資金，這為社?；痖_辟了新的廣闊的投資渠道，可以為社?；鹛峁┕潭ǖ馁Y金存變量和長期穩定的收益。但是，我們這里說的將社會保障基金轉入國家長期基礎建設并不等于購買國債，因為購買國債的結果是基金投資的項目的決定權仍然掌握在政府手中，而經驗表明，大部分由政府主管的基礎設施建設效率較低，容易造成浪費，這對于安全性要求非常高的社會保障基金來說是致命的。因此，合理的做法是10家境內基金管理公司將基金直接或間接地參與基礎設施建設的整個過程。筆者認為，社?；鹜顿Y要重點關注電力、通訊、交通、能源和農村基礎設施建設等項目，這些項目投資收益不僅一般要高于其他行業，而且具有穩定性，投資風險較低，能夠同時滿足基金對安全性和收益性的要求，應該成為今后養老保險基金投資的重要發展方向。

(4)海外投資。由于受信用風險、外匯管制、產業分布及養老金投資法規等因素的影響，大多數國家養老金都是在上世紀70年代以后才開始涉足國際投資的。1970年的時候，只有英國和荷蘭的養老金把少量的資產投資于境外。隨著全球資本市場的發展，出于分散風險和獲得更高利潤的需要，各國紛紛加大了養老金投資于海外市場的比例，主要是投資于海外股票和債券。1998年，英國養老基金資產中18%為國外資產，法國為5%，德國為7%。在發展中國家中，2003年智利養老基金國際投資的資產比重已上升至18%，而秘魯已經將養老基金海外投資比例的上限從10％提高到20％。這些數據表明，海外投資已經成為國際上養老金分散投資風險、提高投資效益的重要途徑。結合我國的現實情況，在保障基金投資安全的前提下，從2006年年底開始，社保基金開始委托10家機構在海外進行投資，目前投資規模達16億美元。投資產品主要分5個類別，包括全球股票（除美國以外）、美國股票、香港股票、全球債券和現金管理，投資收益率為12%。 使我國社?；鸷Ｍ馔顿Y邁出了成功的第一步。筆者認為，社保基金海外投資的開展，不僅要借鑒其他國家的有益經驗，進一步加快海外投資的步伐、擴大投資比例，更應加大對海外投資的監管力度、優化投資結構，保證基金投資的安全性。

2.明確投資主體，提高投資效益

社會保障基金屬于社會性公共基金，目標是由社會自治性機構組織管理，避免各級政府及任何機構對社會保障基金的影響和干預。而我國當前的投資機構主要是全國社?；鹄硎聲虼藨鶕袡嗯c經營權分離的原則，采取委托經營方式 (基金管理中心不直接進行投資)，通過競爭，明確高資信、高效益并經過基金理事會資格認定的基金管理公司或銀行的投資主體地位，使全國社?；鹄硎聲鸩酵顺鐾顿Y領域，回歸其管理主體的位置。同時，基于社?；鸬奶厥庑?，有必要考慮成立專門的養老保險投資銀行。為避免重復投資，國家應對養老保險投資銀行的投資工具、投資收益和投資渠道有一個不同于現有基金管理公司和一般性商業銀行的規定，并在稅收政策等方面予以優惠，以促使其努力開發新型投資工具，積極吸引國內外優秀的投資管理人才，從而在根本上提高我國養老保險基金的整體投資效益。

3.加強制度設計，提高統籌層次，降低運行成本

截至2006年，全國已有12個省份實現和基本實現社?；鹗〖壗y籌。針對我國當前社保基金區域分割和行政干預嚴重的現狀，我們應加強制度設計的力度，協調關系，盡快建立社?；鸫怪惫芾眢w系，統一管理、統一分配，由當前的縣市統籌向省級統籌發展，并最終實現全國統籌，以加大基金調劑功能，消除參保職工跨地區流動的障礙。同時，應建立中央與地方的風險分擔和權利制約機制，實現集中管理，避免“隱性債務”的進一步增加，減少中央財政的壓力，降低基金分散管理的風險。此外，在統籌層次上移的過程中，要注意調動市縣兩級政府的積極性，建立有效的中央、省、市、縣四級責任分擔機制，做到責任明確，各盡其職。

4.強化對社?；鹜顿Y的監管

一方面要在《全國社會保障基金暫行管理辦法》基礎上盡快出臺《社會保障法》和《社會保障基金投資法》及其相關法律解釋和實施細則，對基金投資主體、投資結構、投資方向、收益程度、風險管理等做出規定，使基金投資及其監管和保護有法可依。另一方面要加快建立健全社?；鹜顿Y監督機制。在中央和省一級政府設立獨立于社保基金理事會的社保基金投資監督委員會，由勞動和社會保障、財政、審計、紀檢等有關部門參加，以提高社?；鹜顿Y的安全性。

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[5]2006年全國社保基金年度報告：http://www.ssf.gov.cn/web/Column.asp?ColumnId=10