省管縣改革仍在試水期

2008年7月8日，海南省委會(huì)議通過一項(xiàng)決議，177項(xiàng)行政管理權(quán)被下放到該省各個(gè)市、縣?！笆」芸h”的改革試驗(yàn)再次被推向前臺(tái)?！笆≈惫芸h”是在中國現(xiàn)有政治體制下，試圖降低行政成本的改革。其本意是在弱化市級(jí)政府對(duì)縣級(jí)的管理權(quán)力，強(qiáng)化縣級(jí)政府的行政權(quán)力，提高縣級(jí)政府管理轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的自主性和靈活性。

省管縣的改革探索

顧名思義，“省管縣”體制是將縣里的人事、財(cái)政、計(jì)劃、項(xiàng)目審批等方面由省里直接管理，最終實(shí)現(xiàn)省市縣的行政管理關(guān)系由“省—地級(jí)市—縣”三級(jí)體制到“省—市、縣”二級(jí)體制的轉(zhuǎn)變。

有關(guān)專家認(rèn)為：實(shí)行省管縣的管理模式有助于理順政府管理體制，解決“政令不出中南?！钡谋撞。鴮?duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有推動(dòng)作用。1992年以來，包括湖北、浙江、廣東、河南、遼寧在內(nèi)的許多省都在進(jìn)行省管縣的改革探索。

歷史沿革

中國原本是“中央—省—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”四級(jí)政府架構(gòu)。20世紀(jì)80年代初，中國市場化改革起步時(shí)，中央高層就要求試行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制。1982年，江蘇省率先試點(diǎn)。1983年，“市管縣”在全國推開。此后，各省所轄地區(qū)行署紛紛“撤地建市”，全國基本已形成“市管縣”體制。

中央高層推行“市管縣”體制的初衷，本是為了解決地市分割，發(fā)揮中心城市的作用，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。但由于近十多年來配套的政治體制改革進(jìn)展緩慢，“市管縣”只在一些地方部分實(shí)現(xiàn)了預(yù)定目標(biāo)，在更多地方卻暴露出許多問題：其一，市管縣體制擴(kuò)大了市的行政“地盤”，加之市的權(quán)力大于縣，造成一些市隨意擴(kuò)張，市與縣重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，浪費(fèi)大量資源；其二，由于城市政府職能轉(zhuǎn)變不到位和傳統(tǒng)體制的影響，中心城市對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)并未實(shí)現(xiàn)；其三，市縣之間普遍存在利益沖突和矛盾，內(nèi)耗嚴(yán)重，發(fā)達(dá)地區(qū)更甚，個(gè)別地方市縣關(guān)系相當(dāng)緊張。

海南方向

與其他省不同，海南的改制有其得天獨(dú)厚的條件——省域面積小、縣級(jí)區(qū)域少。這個(gè)省的面積，在全國34個(gè)省級(jí)行政區(qū)域中排行第29位；而在1988年建省之初便實(shí)行了市、縣平級(jí)的管理體制。全省2個(gè)地級(jí)市、6個(gè)縣級(jí)市、4個(gè)縣、6個(gè)民族自治縣都由省里直接管理，彼此間沒有從屬關(guān)系。這不僅實(shí)現(xiàn)了財(cái)政層面上的省管縣，更是實(shí)現(xiàn)了行政層面的省管縣。

浙江模式

1992年、1997年、2002年和2006年，浙江省先后四次“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，主要做法是“行政市管縣，財(cái)政省管縣”。尤其是2002年，浙江省把313項(xiàng)原屬地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給17個(gè)市縣和蕭山、余杭、鄞州三個(gè)區(qū)，2006年又以義烏市為試點(diǎn)，把472項(xiàng)只有地級(jí)市享有的權(quán)限下放給義烏市。這些改革促進(jìn)了浙江省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也為中央決策層所重視。

但浙江省的“省直管縣”改革也暴露出深層體制約束。其中最為要害者在于，雖然財(cái)政上“省直管縣”，但從行政體制上看，依然是“市管縣”，市級(jí)政府依然掌握著縣級(jí)政府的“人事權(quán)”。

其它嘗試

湖北嘗試“省管縣”改革后，部分地級(jí)市開始想方設(shè)法將自己所轄的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣“吃掉”，變?yōu)橐粋€(gè)區(qū)。比如，黃石“吃掉”下陸，咸寧“吃掉”了咸安?！逗比?qǐng)?bào)》公布的一項(xiàng)湖北省漢川市有關(guān)部門的調(diào)查顯示：2004年，在漢川市239項(xiàng)“擴(kuò)權(quán)”事項(xiàng)中，落實(shí)較好的有87項(xiàng)，僅占36%。

2004年，河南省開始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的嘗試。地級(jí)市南陽市下的鄧州市被列為該省首批5個(gè)經(jīng)濟(jì)單列試點(diǎn)縣(市)之一，從而實(shí)現(xiàn)了財(cái)政層面的省直管。2006年3月，河南省省長李成玉在該省縣域經(jīng)濟(jì)工作會(huì)上提出：進(jìn)一步擴(kuò)大鄧州等5個(gè)擴(kuò)權(quán)縣(市)的社會(huì)管理權(quán)限，鄧州可以享受與地級(jí)市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和社會(huì)管理權(quán)限。兩年后，鄧州市生產(chǎn)總值完成166億元，同比增長11% ；地方財(cái)政一般預(yù)算收入完成3.3億元，同比增長28.6%。然而行政區(qū)域的劃分，讓鄧州市仍在南陽市的管轄之下?！耙环矫嬉獞?yīng)酬省里，一方面還要應(yīng)酬南陽市。”鄧州市委宣傳部一位不愿透露姓名的官員說。劉朝瑞也坦言：“如果改革繼續(xù)推進(jìn)，將縣級(jí)市與地級(jí)市并列，鄧州的發(fā)展將更好?！?/p>

雙刃劍

“這是把雙刃劍?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所副研究員張斌認(rèn)為，地級(jí)市集中全市和下轄各縣的整個(gè)區(qū)域力量來建設(shè)中心城市，以鄉(xiāng)補(bǔ)城，以農(nóng)補(bǔ)工，而非將錢著重于鄉(xiāng)和縣的建設(shè)。這會(huì)造成縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政困難，工作資源不足。

“省直管縣是一種利益的重新調(diào)整，權(quán)力的重新分配?！睆埍笳f。實(shí)行省管縣在擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí)，也會(huì)給中心城市的擴(kuò)張?jiān)斐韶?fù)面影響。于是吞縣變區(qū)，控權(quán)不放成為了某些地級(jí)市應(yīng)對(duì)的辦法。

有待解決的問題

反觀那些管轄區(qū)域較大的省份，由一個(gè)中心城市管理周邊的縣，很容易動(dòng)用社會(huì)權(quán)力對(duì)周邊地區(qū)的社會(huì)矛盾進(jìn)行治理。而由省管縣，基層發(fā)生問題，省里如何及時(shí)地進(jìn)行處理，是待解決的問題。

“在市管縣體制下，有市這一級(jí)，縣領(lǐng)導(dǎo)開會(huì)往較近的市里跑，路程不會(huì)太遠(yuǎn)；而在省管縣體制下，縣領(lǐng)導(dǎo)開會(huì)跑省會(huì)，行政管理費(fèi)用將大大增加。管理半徑大，管理下屬單位的數(shù)量眾多，行政成本反比改革之前增大了?！睆埍笳f。

“省大縣多”，對(duì)于擁有上百個(gè)縣級(jí)單位的大省來說，省直管縣背后所面臨的權(quán)力監(jiān)督與限制問題同樣是改革需要考慮的難題。行政層級(jí)減少，下屬單位增加，省級(jí)部門的監(jiān)督難免“顧此失彼”“鞭長莫及”。

主要阻礙

省管縣的改革面臨的主要阻礙，就是地級(jí)市是否放權(quán)的問題。中國實(shí)施市管縣已經(jīng)有20多年的歷史，由此形成的利益權(quán)力集團(tuán)，是這一改革的阻礙。比如以前縣的財(cái)政收入被市里截流，現(xiàn)在直接交到省里，市的財(cái)政收入減少。另外，很多配套性的制度也還沒有制定，所以下放到縣的各項(xiàng)權(quán)力還難以落實(shí)。

（資料來源：《中國新聞周刊》《財(cái)經(jīng)》）