淺談國庫集中支付制度

摘要：國庫集中支付改革勢在必行。幾年來隨著國庫集中支付制度的全面推行，現行國庫集中支付制度不完善之處日益凸現。文章主要探索如何采取相應的對策，進一步改革配套措施，以確保國庫集中支付制度在社會主義市場經濟中作用的充分發揮。

關鍵詞：國庫集中支付政府采購單位預算

中圖分類號：F830.46 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4917(2008)07-199-02

實行部門預算、收支兩每線管理，建立國庫集中支付制，推行政府采購，是近幾年財政工作適應市場經濟的發展。加強宏觀調控，加大監督力度。穩定經濟發展。實現資金優化配置而對財政管理體制改革進行的有益探索。在財政管理體制的四項改革中。實行財政國庫集中支付制度是財政改革的核心，是建立社會主義市場經濟條件下公共財政基本框架的一項重要內容。

國庫集中支付，簡單地說，就是由過去的財政各業務部門根據預算單位的年度預算代編用款計劃。每月初一次性撥付全月的資金給預算單位。改為由預算單位根據年度預算提出分月用款計劃，在計劃范圍內依據實際需要提出用款申請，由國庫支付系統將資金直接支付給商品和勞務供應者或用款單位。

實行國庫集中支付有利于消除現行國庫管理制度的諸多弊端；有利于建立與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政框架；有利于提高政府對財政資金的調控能力：有利于提高依法理財水平，強化預算執行過程監督；有利于國庫資金統一調度。降低財政資金運行成本，提高資金使用效率；有利于防止腐敗現象的發生，促進廉政建設。

一、推行國庫集中支付制度取得的成效

國庫集中支付推行幾年來，開展順利，取得了很大成效，主要表現在以下幾個方面：

1 增強了財政調控能力。實行國庫集中支付，預算單位結余的財政資金都保存在國庫單一賬戶，統籌了各預算單位資金，使財政部門可以集中財力安排資金支出，充分發揮了財政資金的最大效益，集中財力辦大事。

2 增強了單位預算意識，提高了預算約束能力。實行國庫集中支付后，支付中心按照部門預算和財政制度進行審核和撥款，凡支出內容、款項與預算不符者不予支付，因為部門預算是經人大審議批準的。任何機構和個人必須嚴格按此執行，對于預算支出中需要調整的項目、內容都必須按程序報經原批準單位進行調整批準后方可執行，使得各單位都充分意識到單位預算的重要，必須認真對待，增強了單位預算意識，從而使部門預算真正落到實處。

3 規范了會計管理和會計核算手續，增強了財務管理。通過合理確定財政部門、征收單位、預算單位、中國人民銀行國庫和代理銀行的管理職責，不改變預算單位的資金使用權，使所有財政性收支都按規范的程序在國庫單一賬戶體系內運作。會計核算都按規定的票據要求進行，增強了各單位的財務管理。

4 增強了單位的自律意識，有效遏制了單位開支的隨意性。實行國庫集中支付后，各單位和部門由過去經手用錢變為現在只見預算不見錢或只見物不見錢，開支的項目、數量受預算限制，規范了單位的開支活動，招待費、電話費、會議費、水電費等廣大群眾關心的項目開支額得到了有效控制。

5 減少了財政資金使用風險。實行國庫集中支付后，把預算資金的事后監督變為事前和事中監督，把對支出預算總額的控制變為對每筆支出的控制。每筆支出都在單一賬戶體系下，按預算執行，較好地約束了財政部門、代理銀行和預算單位、個人對預算資金的使用權限。減少了資金挪用風險。

二、推行國庫集中支付遇到的主要問題

1 現行預算編制方法的制約。國庫集中支付制度的成功推行主要是要與完善的部門預算體系實現“無縫對接”。每年編制的部門預算是將預算落實到每個單位和具體收支項目中，體現完整性原則，同時部門預算要經過人大審議批準，一經批準就得執行，對預算的編制、執行、決算各個階段進行明確劃分，同時根據執行情況和預算進行相應調整。而現行預算盡管上級要求細，但實際上較粗，仍擺脫不了“基數加增長”編制方法的束縛，且無統一科學的定員定額標準，缺少完善的部門預算法規，加之各業務主管部門的工作、資金安排要求與財政溝通不及時，財政部門內部溝通也不及時，預算編制時間緊，預算與決算的設置銜接不到位，各單位對預算編制重視不夠，缺少專門預算編制人員，使得在目前狀況下實現預算與國庫集中支付制度的“無縫對接”比較困難。

2 收入難以統一管理。國庫集中支付首先要建立在收入統一管理的基礎上，只有將所有預算內外資金及時納入國庫，才能真正形成收入一個籠子，支出一個漏斗。但由于財政資金及時、足額上繳國庫，涉及到單位切身利益，涉及單位與銀行的關系，關系到單位工作的正常開展，也與財政、上級主管部門對各單位收入信息把握不到住。所以收入按要求統一管理難度較大。

3 財政體制不到位。國庫集中支付方式為經費直達收款單位，政府采購資金國庫直撥，資金支付無在途、無沉淀、無中間環節。所有資金未支付前，一律放在國庫單一賬戶，單位賬戶始終保持零余額，單位只體現指標的變化，達到管錢的不用錢，用錢的不管錢的目的。但目前，政府職能扣支出責任劃分橫向上“缺位”與“越住”并存，縱向上事權劃分不清，財權與事權不對稱，存在“上級出政策，下級掏口袋”現象。財力層層向上集中，事權卻較多下穢，在一定程度上制約財政支付方式的變革，無法達到支付無在途、無中間環節的要求。

4 支付手續復雜，效率低。首先。國庫集中支付要求各預算單位根據年度預算提出分月用款計劃，在計劃范圍內依據實際需要提出用款申請，由國庫支付系統將資金直接支付給商品和勞務供應者或用款單位，但財政部門在新年開始的初期，尚未獲得經人民代表大會批準的年度預算，每年1、2月份預算單位使用資金難度大。

其次。資金結算速度較慢。無論是財政直接支付還是財政授權支付，用款單位、銀行、財政等部門要人工操作填寫、審核、傳遞《財政直接(授權)支付憑證》等一系列憑證，手續復雜，時間長，一般很難完成代理銀行與國庫單一賬戶的當日清算，少則三天，一旦因收款人賬號有誤等原因造成撥款退回，有時甚至長達十余天。不但人為增加了各相關單位和部門的工作量，而且極大地影響了國庫集中支付作用的發揮。

另外。政府采購項目實際執行時間有限，資金清算不及時，產生新的未達賬項。政府采購計劃本該在一年內執行，但實際執行時間往往不超過8個月，因為前3個月要等人大批準后方能執行。10月份以后，為達到資金在本年度清算的目的，將不再接受新的采購任務，所以，政府采購實際執行時間短，當年完成清算任務難，有的項目長期來清算。預算單位記賬工作量大大增加。

三、完善國庫集中支付制度的建議

1 統一思想，提高認識，轉變觀念。首先，財政部門要統一思想，提高認識，轉變觀念，要充分認識國庫集中支付的重要。其次，財政部門要提高服務意識，做好服務I作，要加大對此項改革的宣傳力度，通過各種途徑使預算單位和相關人員特別是單位領導認識到此項改革的目的和意義，要對財務人員進行業務技能培訓，使他們盡快熟悉相關政策、程序，要制定好預算的定員定額標準。做好預算指標與核算指標的銜接工作，要多方聽取單位意見、建議，了解存在問題，及時加以改進。

2 完善國庫集中支付制度的配套改革。面對新的形勢。一是財政、稅務、銀行以及各業務主管部門應盡快建立相互銜接的法律法規和管理辦法體系，如《集中支付操作程序》、《國家金庫條例》、《中國人民銀行會計制度》、《國庫會計核算辦法》、《政府采購辦法》、《高等學校會計制度》等。二是嚴格按照公共財政要求，重點抓好部門預算編制的改革，制定科學合理的統一支付定員定額標準體系，逐步細化預算編制工作，完善政府采購預算，增強預算的約束力，真正實現預算與國庫集中支付制度的“無縫對接”，為國庫集中支付制度推行提供可靠的保障。三是要建立支付中心業務結算系統、信息反饋系統，為國庫集中支付推行提供必要的運行條件。

3 建立完善的國庫集中支付管理信息系統。國庫集中支付是一項重大改革，它的實現完全依賴于一個高水平、高起點、高質量的國庫集中支付管理信息系統。因為，國庫集中支付的各項資金支付流程，是以現代化的銀行支付系統和財政信息管理系統的國庫管理操作系統為基礎的，沒有現代化的信息管理系統。靠手工操作，無法實現國庫集中支付。其中財政管理信息系統和國庫管理操作系統，主要包括：預算編制系統和預算執行系統，保證預算資金的撥付符合預算安排和支出進度要求；收入管理系統監控稅收和非稅收收入征收情況：政府采購管理系統中政府采購預算與政府采購資金實際支付情況，以反映政府采購執行情況。通過上述管理系統，使各類財政收支在國庫單一賬戶體系中實現高效、安全運行。

4 國庫集中支付情況的實時監督。加強監督約束機制，財政部門要加強對預算單位資金使用的監督，人民銀行要加強對代理財政支付清算業務的商業銀行的監控，審計部門要結合財政國庫管理制度的建立，進一步加強對預算執行情況的年度審計檢查，促進政府職能部門和其他預算執行部門依法履行職責，通過建立和完善科學合理的監督制約機制。確保財政資金安全。

(責編：呂 尚)