日本的水資源管理及啟示

摘要：日本水資源的利用效率比我國高。在走過一段重開源、輕節流，先污染、后治理的彎路后，轉變思路和策略，從規劃和法律著手，實施水資源綜合整治利用。同樣是“多龍治水”，日本的協同管理比我國好。在確定水權、水價方面富有經驗。我國面臨嚴峻的水危機，應從多方面借鑒日本。

關鍵詞：日本；水資源管理；啟示

中圖分類號：F205文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)18-0180-04

日本是一個降雨充沛的國家，又是一個人均水資源稀缺的國家。多年平均降雨量為1 730毫米，是世界平均值（970毫米）的1.8倍，是我國多年平均值（660毫米）的2.6倍。因人口密度大，人均年降雨量僅為5 300 立方米，比我國的人均年降雨量5 907 立方米少，僅為世界平均值的1/5。但日本的水資源利用效率比我國高得多。據水利部2005年統計，中國年平均淡水利用量達5 600億立方米，日本年平均淡水利用量為900多億立方米，不到中國的1/6，而日本GDP總量是中國的8倍。日本的萬元GDP用水量僅為我國的1/30—1/48。日本在水資源管理方面有一整套經驗值得我國借鑒。

一、規劃和法律

日本在20世紀50—70年代，為滿足工業高速發展對水的需要，修建了許多大型水利工程，將水加以儲存和調用。同時，大力開發其他水源，如開采地下水。但重開源、輕節流、輕治污，顯現出難以為繼：大量修建水庫、水壩，周期長、占地多，適宜的庫址、壩址越來越少；過多地抽取地下水造成全國性的地面下沉，土地鹽堿化；“先污染、后治理”付出的代價，比事前防治污染的投資高出10倍以上。走過一段彎路后，日本政府從20世紀80年代起改變了思路，將開源為主的策略轉向節流為主的策略，將先污染后治理轉向事前防治、源頭減污。他們從規劃和法律著手，實施整套的水資源綜合整治利用的對策。

日本一向注重對水資源的利用和長遠的統一規劃。早期的規劃著重于河川水量的分配、調度，后來的規劃著重于確保水質，明確整治的方向，實施可持續的開發。全國水資源總體規劃由國土廳負責，與建設省、環境廳等部門和相關都、道、府、縣的行政長官共同協商，拿出規劃方案，經內閣討論通過，最后由內閣總理大臣決定是否批準。規劃具有長期性和穩定性，但由于水量、水質的不確定性較大，規劃不可能一步準確到位，須依據新情況修訂完善，20多年來日本水資源綜合規劃的重大修訂就有3次。最近一次是2000年，以2010—2015年為目標，制定了《新的全國綜合水資源計劃》，簡稱“21世紀水計劃”，重點是構筑可持續的用水體系，適應循環型社會的需要。

規劃成功的典型案例是琵琶湖的綜合整治保護。琵琶湖是日本最大的湖泊，橫臥于京都之東，名古屋之西，大阪、奈良之北，處于滋賀縣境內，是湖濱1 800萬人生活、生產的寶貴淡水資源、水產資源和旅游資源，也是潤澤人們心靈的精神之泉。在20世紀六七十年代，隨著工業排污和生活垃圾的劇增，排入琵琶湖的COD(化學需氧量)和氮污染，大大超過水體的自凈能力，水質逐年惡化。加之流域森林、農地不斷減少，市鎮街道增多，水源涵養功能減退，自1970年開始，琵琶湖經常發生赤潮、綠潮。日本政府在1972年制定了《琵琶湖綜合開發特別措施法》，提出整治規劃，1979年頒布《琵琶湖防治水體富營養化法令》，80年代繼續開展《琵琶湖綜合開發計劃》。人工大堤、混凝土河床、入湖的下水道等都按規劃建成，但水質并未根本改善。90年代后期，政府制定實施《琵琶湖綜合保護整備計劃》，從全流域著手，在水質、水源涵養、自然環境及景觀保護上都嚴加要求。琵琶湖流域有甲賀草津、八日市、彥根、長濱、高島、信樂大津、志賀大津共7個河川流域單位，在保護整備計劃制定前，先組織河川流域的上、中、下游各區域互相考察，充分熟悉，達成深入的理解和共識。他們將流入琵琶湖的河川水路、水域外緣的山地、森林與琵琶湖通盤規劃，形成生態回廊，謀求生態系統的修補和循環。經過全流域的綜合保護整備，終于使琵琶湖重現30年前的容顏，恢復了防洪、供水、旅游等多種功能。滋賀縣于2000年再度出臺新的綜合保護計劃——“母親湖21”，期限為50年，要在2050年實現琵琶湖的理想狀態。

規劃通過法律成為國家的意志，二者同步先行。日本水資源的法律調控起步較早，相應的法律、法規相當完善，立法、執法的經驗十分豐富。早在明治維新后的19世紀后期就制定了《河川法》，規定河川為公共物，國家有權調度用水。之后，20世紀50年代制定了《工業用水法》、《上水道法》、《下水道法》、《特定多功能水庫法》；60年代制定了《水資源開發促進法》；1967年通過《公害對策基本法》，制定了水質環境標準；1970年制定《水污染防治法》，規定都、道、府、縣知事必須對公用水域的水質狀況進行經常性監測，環境廳在公共水域的重要地點也設置水質自動監測儀器，每年公布“全國公共水域水質監測結果”。當排水達不到水質標準時，政府知事有權命令工廠或事業場改進裝置，或停止排放，對違反命令不符合排放標準者，可進行處罰。由于執行嚴格的排污標準和法律管制，現在全國城市工業污水和生活污水的處理率在98%以上。法律還規定禁采和保護地下水，確保其充足，常清。

二、體制與管理

日本的水資源管理體制，屬于“多龍治水，協同管理”模式，分別由國土廳、建設省、農林水產省、通商產業省、厚生省、環境廳（2000年升格為環境省）、科學技術省等部門，按照中央政府賦予的職能各負其責，銜接配合。幾個部門依據法律辦事，既分工又合作又制衡。全國的水資源綜合規劃由國土廳負責；防洪、抗旱設施的建設，河流水資源開發的審批，由建設省負責；水力發電、工業用水由通商產業省負責；灌溉和農業用水由農林水產省負責；生活用水由厚生省負責；國家水資源開發預算、地方水資源開發經費管理，由大藏省負責；水資源開發利用的科學技術及情報，由科學技術省負責。1962年，由內閣總理大臣指定了全國七大水系，由國土廳直接監督、管理，其他未指定的水系由都、道、府、縣知事指定管理者。

在官方機構之外，還有許多半官方、半民間和民間組織。如水資源開發公團，是一個對日本7大水系進行統一籌劃和開發治理的半民間組織，受內閣大臣的監督。

日本把水資源分為農業用水、工業用水、生活用水、水力發電用水、養殖用水、公益事業用水及環境用水等許多種類，分別制定不同的質量標準，由不同的部門進行建設，協同管理。

農業用水占全國用水總量的2/3，多年來一直較為穩定。85%取自河流，輔之以水庫及原有的6萬多個池塘蓄洪防澇，積水抗旱。政府大規模興修水利和農田基本建設，干、支、斗、龍渠全部用水泥襯砌硬化，橋涵閘配套齊全。近十幾年來大量鋪設管道代替明渠，減少滲水、漏水。水田灌排分開，使灌溉水反復利用。旱地由以往的畦灌發展到現在的噴灌、微灌，其設施的配套率在30%以上。

工業用水多年來也保持穩定水平，每年平均550億立方米，其中取用新水僅為120億立方米，其余430億立方米的水都是循環產生的。2005年，工業用水的重復利用率達78.2%，比20世紀60年代提高一倍以上，居世界前列。工業企業的廢水各有專用的處理設備，從廢水中過濾、提取出金屬元素，既實現資源的回收，又減輕對水環境的污染。

生活用水多年來逐年上升，現占全部用水量的18.2%。全國人口基本上都使用自來水，自來水管普及率達96.1%。各地對自來水管防漏水抓得很細，東京水道局專門成立了700多人的“水道作業特別隊”，對輸水管道隨時進行檢查維修。水廠看到哪家用水激增，就寄去通知：我們發現您這個月用水激增，也許水管漏水了。只要您通知，我們馬上前來檢查。若無回音，水廠每天照樣寄來，直到查清修好為止。政府采取減免稅賦、進行補貼或提供政策性貸款等措施，開發、推廣節水設備，商店規定像馬桶這樣的設備，必須是節水的才能賣。東京市民使用淡水十分節省，據世界水理事會提供的資料，東京每家每天的用水量僅為184升，只有北京市民的1/4。

中水的回用，日本在全世界做得最早最好。他們把自來水稱為上水，把下水道的水稱為下水，將下水加以處理分離，得到中水，用于沖洗火車、汽車，道路澆灑，清掃工廠，沖廁，森林消防，城市消防，灌溉綠地等。從20世紀80年代起就試從下水中提取中水，20多年建起城市下水道廢水處理場1 300處，每年處理廢水124億立方米，其中1.3億立方米經過處理的中水作為工業用水或其他回用。在農村，隨著生活水平的提高，廢水增多，有半數以上的農村興建了廢水處理設施，用經過凈化處理的水灌溉農田，但有嚴格的水質控制標準，防止對農作物和人體產生不利影響。中水設施按建設規模分三種類型，最多的是單體建筑物自建，即一棟建筑物設置一套廢水處理裝置，將廚房、盥洗室排出的廢水加以凈化處理，用來沖洗廁所，再排入下水道。也有幾個建筑物合建一套中水設施，或整個區域如工業園區、住宅區等集中建設中水設施，在更大范圍內進行廢水處理和再利用。2006年，全國有2 200座飯店、政府機關、學校、企業、會館、公園、運動場等公共設施以及大型住宅區的建筑物建立了中水系統，每天的雜用水供應量相當于全國生活用水量的1%。在缺水地區，建設中水設施成為強制性的規定。東京規定面積在3萬平方米，或計劃用水量每天100噸以上的新建項目，都必須建設中水設施。中水設施的投資，政府通過減免稅金、提供低息融資和補助金等手段加以支持。

日本降雨豐富，積蓄、利用雨水成本低，收益高。過去對雨水的利用多在沿海島嶼，20世紀90年代以來，許多城市也著手利用，一般用導管把屋頂的雨水引入設在地下的沉淀池，技術處理簡單。東京都在公園、校園、體育場、停車場等處的地下，修建了大量的雨水貯留池。凡是新建筑物，包括住宅樓，都要求設置雨水貯留設施。1989年開業的東京港區的野鳥公園，園內用水皆來自雨水，形成了濕地、蘆葦蕩、草地、樹林等景點，成為東京地區的著名觀光點之一。名古屋、大阪、福岡等地的大型建筑物下都設置了雨水利用裝置，其中名古屋體育館每年可積蓄雨水3.6萬立方米。這些在建筑物之下地基之上的水池，在地震頻發的日本還有一個特殊的作用：水的浮力可以支撐建筑物，降低其晃動的加速度，延長其震蕩周期，減輕震動的程度。水池里水質較好，在發生地震災害時可作為應急水源。北海道還大規模運集、貯藏積雪，既得冷源，又積水。

三、水權與水價

當水資源不足、短缺時，水權的概念和爭執便凸現出來。《河川法》規定河川和水流是公共財產，不能占為私有，同時也確認了水權的存在。水權是水的使用權和收益權，是一種財產權。但它又是一種特殊的財產權，受許多約束條件的局限。水權根據其創立起源、使用目的進行劃分。根據起源分為慣例水權（法律創立前就承認的水權）和依照《河川法》取得的水權。根據不同的用水目的，分為灌溉水權、工業水權、市政水權、水電水權、漁業水權等。水權的取得遵循“占有優先”的原則，法律允許水權有償轉讓給其他人或團體，但必須向河川管理機構提出申請，得到批準，且不能改變水的用途，如灌溉用水不能改變為工業用水等。在行使水權的“占有優先”權時，又根據實際情況在引水量上進行控制和協調。為了保證河水在自然循環中的凈化能力，規定只有在河水超過河流正常流量時才可取用，正常流量從航運、景觀、保潔、漁業、水生動植物的保護等方面來確定。在干旱來臨時，優先引水權要經過當地用水協調委員會的協商，先滿足抗旱灌溉的需要，再兼顧其他方面。經過約一個世紀的教化，日本國民的水環境意識已很強，一般能自覺維護良好的水事秩序，違反取水許可及水法規的事件比較少。一旦發現水事違法、侵權行為，先是勸戒、警告；若不聽，便新聞曝光，讓其遭受社會各界的譴責，民眾會不買這些單位的產品；對嚴重違法、侵權者依法懲處。

日本的水價較高，這是節制用水量的有力的經濟杠桿，也是供水公司持續運轉并得以發展的保證。不同用途的水有不同的價格，一般都高于其他發達國家的水平。每月20立方米市政生活用水的價格，是倫敦的1.36倍，巴黎的1.17倍，紐約的3.25倍。幾乎所有的供水公司都歸市政當局所有，公司獨立核算，但無權像一般企業那樣按照供給、需求的市場法則來定價，水價的漲落一律由當地的市政議會負責決定。決定水價的基本原則是：減輕使用量較少的消費者的負擔，對超過平均使用量的消費者采用累進制收費。收費標準按水表口徑的大小來制定，水表的口徑分為小、中、大、特大4種，每一種口徑再細分為幾個等級，口徑越大者收費標準越高。不同的口徑即使用水量相同，大口徑也比小口徑的水費多。這樣就有效地節制了大戶的用水，同時以較低費用保障了最基本的生活用水。

一些基本的公共供水服務，為綠地澆水、道路噴灑、消防用水等，由相關部門買單。公共用水設施，如修建水資源工程，舊管道維修、更新等，均由市政機構從財政中支出。政府對供水公司的考核并不以經濟指標作為首要，而是注重對水資源的保護、環境效益和社會效益。中水道系統處理出來的水，成本比自來水高，價格比自來水低，但政府仍然斥資推廣。

四、對我國的啟示

我國現在面臨著嚴峻的水危機，正在以歷史上最稀缺的水資源和最脆弱的水環境支撐著最大規模的人口和經濟發展。人均淡水資源量僅為2 200立方米，不足世界平均水平的1/4，有6個省、區（寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇）人均淡水資源量（不包括過境水）低于500 立方米。我們應當從國外尋求多種借鑒，東鄰日本的水資源管理至少給我們以下啟示：

1.加快水資源管理的思路調整和制度創新。我國水資源危機的重要原因在于思路陳舊，管理制度滯后。水資源管理包括水量管理和水質管理，日本在這兩方面都富有成效。我國長期以來重水量管理，輕水質管理，每年有1/3的工業廢水和90%的生活污水未經處理就排入河湖，以至于現在水質危機已經重于水量危機。在水量管理上，重供給管理、輕需求管理，重調水、輕節水，以至于出現調來的水不加愛惜，粗放使用，甚至大搞城市水幕、水墻等水景觀，模擬“江南水鄉”。在水質管理上，重工程治理，輕社會治理，重河湖水體的治理，忽視流域周圍工、農業的減排治污及山林的養護，以至于污染源增多、加劇，河湖水體無法“潔身自好”。這方面，日本琵琶湖的全流域綜合整治值得我們效法。

2.“多龍治水”一定要配合協同。我國和日本都是“多龍治水”，日本有8個部門，我們有水利部、地質礦產部、環保總局等14個部門，這是無可避免的。差異在于他們能夠配合協同，我們顯得群龍無首，各行其事。管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管水體水質。流域管理與區域管理權限不清，步調不一，前者弱而后者強。這樣的“體制病”，寄希望于正在施行的大部委制改革加以解決，同時，還期望水法規體系的完善，像東鄰那樣依法治水、治污。2002年10月1日施行的修訂后的《中華人民共和國水法》，比以前完備，但協調性仍然不夠，水資源管理和水環境管理還存在沖突。至今缺乏國家層面上的統籌流域綜合管理的法規，亟須通過立法加強流域管理的權限，在此基礎上建立流域與區域的會商機制。

3.將“先污后治”盡快轉變為治污在先。日本也走過“先污染，后治理”的彎路，但很快轉變為治污在先，源頭保護。我國至今沒有走出“先污染，后治理”的誤區。應該知道，我國已經沒有“先污染，后治理”的資本，如果污染的局面得不到扭轉，我國淡水資源將面臨消失，我們將失去改正錯誤的機會，讓幾代人付出巨大的生存成本。治污不光是指污水，也包括生活垃圾、工業垃圾等，不讓污染物質進水。日本將生活垃圾分為七類，分別處理、回收，而我國的生活垃圾至今尚未分類。日本控制垃圾填埋，防止污染地下水，而我們的垃圾深埋仍在不斷污染地下水。日本對工業固體廢棄物、舊家電、舊汽車回收利用，已發展成全球領先的“靜脈產業”和循環經濟，值得我們認真學習。

4.把水作為商品，建立政府調控、市場引導、公眾參與的節水型管理體制。河川是公共物，但上下游、左右岸、地區之間以及農業、工業、市政、水電等部門之間，應各自擁有不同空間、不同時間、不同用量的水權，同時擁有不同的排污權。建立水權制度，通過水權交易市場實現水資源的有償使用和優化配置，這是一個世界性的難題，又是繞不過去的一道坎。水權制度包括水量、水質、時間、空間的考量，包括初始分配和后來的轉讓以及排污權轉讓等，其界定相當困難。國務院水利部2008年2月1日公布《水量分配暫行辦法》，首次對跨省、區、市的水量分配以及省、區、市以下其他跨行政區域的水量分配原則作了規定，標志著我國初始水權分配制度已經基本建立。但怎樣準確地計算水量，檢測水質，適時分配，有序轉讓？還需要做很多的探索。水權交易容易使人過度追求經濟利益而影響環境質量，怎樣保持足夠的生態用水？尚須深入學習日本等發達國家的經驗。不同的流域應有不同的水權安排，不同的水價，應由各地政府與公眾會商決定。現在越權取水以及用清潔的自來水沖洗汽車等浪費現象到處可見，應通過水權和水價加以遏制。

5.與日本開展技術合作，節水、治污。日本在節水、治污方面擁有先進的科學技術，我們要努力引進、消化、吸收、再創造。政府宜出臺政策鼓勵企業與日商合作、合資，生產各種節水、治污的產品、設備供應市場。我們自己也有一些節水、治污的技術和產品，應加強這方面的集成創新和原始創新，力求中日互補、雙贏。

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