事業單位分類改革之辨析

摘要：從公共服務的視角來看，我國的事業單位改革實質上意味著對政府直接生產公共服務的方式進行調整。我們理解的事業單位分類改革不是簡單的對號入座，將各種事業單位按照服務性質的不同分別轉化成相應的社會主體，而是從總體上強調鼓勵企業、非營利部門參與公共服務的具體生產，改變政府作為單一生產方的局面，在政府作為公共服務提供方的前提下形成一種多元競爭的格局，從而確保公共服務的質與量。

關鍵詞：事業單位；分類改革；公共服務

文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)18-0288-03

在我國，事業單位的改革在實踐上已經推行了許久，時至今日，它仍然是政府改革工作中的一個重要課題。黨的十七大非常明確地指出下一階段的改革方向，繼續使用了“推行政事分開”、“加快推進事業單位分類改革”等詞句[1]。這說明事業單位的改革仍有待深入，似乎也印證了“事業單位改革正涉入深水區”的說法。筆者認為，在艱難復雜的實踐面前，人們應該在總結經驗教訓的基礎上，對未來的改革路徑有一個較為明確的認識，否則，事業單位的改革可能又會陷入漫長的摸索階段，能不能在嚴峻的現實環境中取得實質性進展有可能成為未知之數。本文擬在簡單回顧事業單位改革歷程的基礎上，結合公共服務體系構建的大背景，談談對推進事業單位分類改革的看法。

一

自從20世紀80年代初政府開始嘗試推行事業單位改革以來，伴隨著事業單位的總體面貌不斷發生著變化，理論界和實務界對事業單位改革的探討一直比較活躍，討論主要集中在三個問題：一是我國的事業單位為什么要改革？二是在改革的過程中出現了哪些問題？三是對繼續改革的種種思路構想。對于這三個問題的回答，其實也從側面描述了我國事業單位改革的歷程。即在經濟領域推行政企分開，對國有企業進行改革的同時，公眾對龐大的事業部門日益不滿，沉重的財政供養之下的事業單位似乎并沒有發揮顯著的作用，因此改革開始進入摸索階段，最終為與建設社會主義市場經濟相協調，開始向政事分開、社會化的方向前進。不論當初改革的直接意圖如何，現實是改革過程中出現了讓人失望的局面，包括一批事業單位被推向市場，導致政府向人們提供的公共服務日益縮水；而有些事業單位在享受財政供養的同時卻不能向公眾提供有效的公共服務。這些現象綜合起來，加上近幾年來人們對公共服務的需求日益增長，直接導致了這樣一個印象，即現有的事業單位提供公共服務無論是在公平還是效率上都不能滿足需要。換句話說，沒有人認為事業單位的改革已經取得了成功。理論界在這個基礎上做了大量的工作，紛紛在黨的大政方針的基礎上提出自己的思路，實踐中也有一些地方政府做了積極的探索，其中實質性的關注點就在于“分類改革”。實踐中政府部門在摸索應該怎么分類，理論上學者和專家們也根據一些理論對事業部門進行了分類。這種情況讓人覺得當下事業單位改革似乎并不是一件難事，因為如此一來，事業單位的改革就只剩下了一個主要任務，即將各種事業單位按照現行的服務性質劃分，然后對應地將之轉化成不同性質的社會主體，我們所要做的就是這個工作嗎？筆者不以為然。

筆者認為，如果分類改革指的就是將現有的事業單位分類，隨之一一對應將其轉化成不同性質的社會主體，恐怕不能從根本上實現目標。我們的目標并不僅僅是將事業單位這個部門從總體上削減、分化，而是有必要把眼界放寬，著眼于建設服務型政府；如果能將事業單位改革與構建公共服務體系結合起來考察，那么，分類改革就值得重新理解。

二

在我國，事業單位指的是國家為了社會公益目的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織[2]。從中我們可以看出，事業單位的實質是政府為了向公眾提供公共服務而直接組織的公共服務生產部門，所以我們完全可以把事業單位的存在看成政府提供公共服務的一種具體方式；在這種情況下，更適宜把事業單位的改革放到公共服務體系構建的大框架下討論而不是孤立地討論它本身。很顯然，事業單位的改革必定關系到整個公共服務體系的某些變化，因此，只有掌握了整個社會如何提供、生產公共服務，我們才能更科學地理解事業單位改革的目標。

關于公共服務，國內的很多學者現在已經接受了美國學者埃利諾·奧斯特羅姆對公共服務產業中區分提供方和生產方的做法。埃利諾·奧斯特羅姆認為，在公共服務產業中有三方，即提供方、生產方和受益方，其中提供方指的是負責公共事物的規劃、融資、安排生產、管理、監督的一方；生產方指的是適應提供方的要求，直接生產公共服務，并將服務按照數量和質量要求輸送給用戶一方[3]。按照這種觀點，公共服務的提供者和生產者可以分開，各種主體可以進行多元組合，這徹底扭轉了以往人們認為公共服務只能由公共部門親自生產的觀念，為公共服務的社會化提供了理論依據。我們認為，一個社會中提供公共服務的主要是政府和非營利部門，其中政府是以強制稅收為公民提供服務，非營利部門是人們自愿結合，利用社會資源提供公共服務，而企業的主要目的是追逐利潤，所以顯然不在此列。而對于公共服務的生產者，政府、非營利部門、企業都可以擔任，比如，醫療衛生服務，政府可以辦公立醫院，非營利部門可以民間出資辦非營利醫院，私人也可以出資辦營利性的醫療機構以此謀求利潤。所以，公共服務的生產者事實上可以多元化，沒有理由認為一定要公共部門自行組織生產；只要公共部門負責提供，無論具體的生產交給誰，都沒有推卸責任，也就沒有理由反對它的存在。

從以上分析我們可以看出，事業單位的存在事實上代表了一種具體的公共服務生產方式，即政府提供公共服務，并且由政府自行組織生產。如果說事業單位改革最直觀的意圖就是改變或者減少這種生產方式，那我們不得不考慮一個密切相關的問題，即在直接減少政府提供——政府生產這種公共服務模式的情況下，整體的公共服務應該如何安排？在此，有幾點需要明確：一是在現實情況下，人們對公共服務的需求無論是從量還是質上都在提高，整體上削減公共服務似乎不太現實，況且也和我國政府提出的建設服務型政府，把政府職能由以經濟建設為中心轉向公共服務相悖。二是在公共服務提供方面，政府的責任很難推卸。從理論上講，公共服務的提供主體既可以是政府，也可以是非營利部門；政府的確不應該成為公共服務的唯一承擔者，提供者應該多元化，這也是很多人提到的西方一些公民社會比較發達的國家的情況，非營利部門在其中承擔了重要的責任。但就我們的現實而言，非營利部門整體上還處于起步階段，讓這些資源匱乏的非營利組織迅速在公共服務中擔當重要責任無疑是不太現實的。在這種情況下，面對增長的公共服務需求，政府作為提供者無法逃避。三是在政府作為提供者的前提下，如果減少政府直接組織生產這種方式，就應該有其他生產方式可以彌補，否則整體上就會失衡。所以，站在全局的角度，為保持或者提高整個社會的公共服務水準，事業單位改革比較現實的目標不是政府作為提供者削減公共服務，而是政府提供公共服務之時，其具體的生產方式需要進行調整，即減少政府直接作為，讓企業、非營利部門加入，成為生產者，多方進行合作，一起滿足公眾需求。筆者認為，這才是現階段我國公共服務社會化的真義，才是事業單位改革的現實目標。

三

如果我們把事業單位改革放在構建公共服務體系的大背景下來考慮，那就有必要在公共服務生產方式多元化的框架中來討論事業單位改革的具體操作，尤其是現在被作為焦點對待的分類改革。究竟應該如何理解事業單位的分類改革？

當然，首先我們承認原有的事業單位有三種路徑可以選擇，即有政府部門、非營利組織、企業三種身份可供轉換，這和目前公認的分類推進的目標是一致的。但在下一步的問題上，普遍的焦點都在討論何種服務性質的事業單位應該對應地轉換成何種性質的社會主體，是轉換成政府部門，還是變成民間的非營利組織，還是直接推進市場變成企業？比如，有學者就將我國的事業單位按照性質劃分為行政支持類、純公益類、準公益類和經營類，然后按照性質相應地提出了自己的改革思路。具體想法是行政支持類只允許政府舉辦，經費來源完全靠財政撥款，其管理體制和運行機制可依照國家機關進行管理;對純公益類事業單位，按照其所承擔的社會公益性、基礎性和業務項目的多少，核定人員編制和財政補助，實現宏觀控制、科學管理和合理布局，適應建立公共財政體制的需要；對準公益類事業單位，要建立政府補貼和收費相結合的、非營利的成本補貼機制，實行社會化、市場化運作；對經營類事業單位，對這類單位實行社會化管理，依法進行法人登記[4]。像這樣提出自己看法的還有很多，事實上，筆者認為這種分類并不是一件簡單的事。理由之一，對于現存的龐雜的事業單位群體，給出一個清晰的劃分標準并不容易；理由之二，如果著眼于公共服務的生產，希望原來事業單位所做的工作有機構能承接下去，那從理論上非營利組織、企業均可以，因為無論是非營利部門還是企業，只要和政府恰當合作，它們都可以生產公共服務，在這種情況下，單個的事業單位轉換成哪種性質的社會主體事實上都不會影響公共服務的生產。如此一來，分類改革究竟意在何指呢？筆者認為，分類改革的主要意圖要從總體上改變以往生產主體單一的局面，構建多元競爭的框架，以此來提高政府提供公共服務的效率；其更可能關注的是同一服務領域內的事業單位能夠有多種轉換選擇，而不是要求同一服務領域內的事業單位必須有相同的轉換選擇，以此造成按照服務性質不同而形成的分類。舉例說明，在醫療衛生領域內，如果原有的由政府直接舉辦的醫院能分別轉化成非營利性質的醫院由民間運營，或者轉化成營利性質的私立醫院，或者還是保留原來公立醫院的性質，就有可能造成一種多元競爭的局面，同一服務領域內各種類別的生產主體都有，我們認為這可能更貼近分類改革的真實意圖。簡而言之，分類改革從總體上指的是公共服務的生產主體能夠多元化，針對某一具體服務領域內的事業單位，應該允許它們轉換成不同類別的社會主體，而不是針對某一具體的服務領域內的事業單位，要求它們整體劃一地轉換成某種性質的社會主體。

當然，既然在不影響和政府合作的前提下，單個的事業單位完全可以有不同的選擇，那么對于轉換后不同性質的公共服務生產主體，政府也應該有不同的約束機制或者監管體系，在運行機制上真正實現分類管理，區別對待，這樣才不至于在公共服務的生產過程中出現一些不正常的競爭局面。其中，事業單位如果保留政府部門身份，繼續享受財政供養，就不允許從事營利行為，也不允許接受社會捐贈，應該無償地為公眾提供公共服務；事業單位如果轉換成非營利組織，作為民間組織，它可以吸收社會捐贈和利用經營收入為公眾提供公共服務，政府還應該在某種程度上給予適當的財政補貼；事業單位如果進入市場，直接轉換成企業，那么它的行為就要按照企業法人來對待，對其經營行為國家要依法征稅，政府也可以按照市場法則向其購買公共服務。對不同性質的生產主體有不同的約束機制，這樣才能確保公共服務的有序競爭局面。

四

站在公共服務體系的全局考慮，事業單位改革在當下中國較為現實的目標應該是，在政府提供公共服務的前提下，政府直接生產公共服務的這種方式要減少，相應地要讓非營利部門、企業加入到生產公共服務的行列中來。因此，事業單位分類改革的焦點也就不在于對某種服務性質的事業單位如何定位，從而轉化成不同類別的社會主體；而是從總體上構建政府部門、企業、非營利部門三種生產主體的多元競爭局面，對不同性質的生產主體予以區別對待，分類進行管理。

參考文獻：

[1]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大

會上的報告.

[2]張昉，陳良華.事業單位改革的學術觀點及其理論溯源[J].價值工程，2007，（10）.

[3]楊團.關于公營事業的初步分析[J].社會學研究，2004，（4）.

[4]謝斌.事業單位改革的困境與路徑選擇[J].寧夏社會科學，2007，（2）.

Analysis of Classification reform of Public Utilities

WANG Ni-li

（History and Administration College， Yunnan Normal University， Kunming 650222， China）

Abstract： In China， the reform of public utilities is to change the situation that government produce public service directly. We don't think it's the right way to classify different public utilities according to their service nature， then turn them into different social units. We think it's time toattract private enterprises and NGOs to take part in public service producing， because competition could ensure the quality and quantity of public service.

Key words： public utility； classification reform； public service