淺談統籌區域經濟協調發展中的落后病

摘要：黨的十六屆三中全會提出了以人為本、全面、協調、可持續的科學發展觀，強調“按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求”，推進改革和發展。在“五個統籌”中，統籌區域協調發展具有十分重要的地位，它的提出既是中國區域發展戰略理論發展的結果，又是中國區域協調發展的現實需要。它對正確認識經濟欠發達地區特別是少數民族地區的落后病和貧困病，把民族地區經濟發展納入到全國經濟協調發展軌道上具有非常重要的意義。

關鍵詞：區域經濟；協調發展；落后病

中圖分類號：F127文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)18-0174-04

一

從區域協調發展到統籌區域發展，這是中國區域發展戰略的必然選擇，要清楚闡述和深刻理解統籌區域發展的內涵，就有必要分析這兩者的內在聯系。基于改革開放以后中國區域經濟發展差距日趨擴大，以及由此產生的其他經濟問題和可能引發的社會問題，中央政府在1991年制定的《中華人民共和國國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》中，首次提出了區域經濟協調發展。《綱要》提出：“生產力的合理布局和地區經濟的協調發展，是我國經濟建設和社會發展中一個極為重要的問題。我國地域遼闊，各地區經濟發展和資源布局很不平衡。正確處理全國經濟發展與地區經濟發展之間以及地區經濟之間的關系，不僅關系到各種優勢的發揮和經濟的合理發展，而且關系到國家的統一和全國各民族的團結。20世紀80年代全國經濟和地區經濟都有很大發展，生產力的地區布局也有新的變化，但也存在一些不合理現象和值得注意的問題。主要的問題是，各地重復建設項目過多，產業結構趨同，資源配置不合理，地區封鎖和市場分割嚴重，妨礙了生產的合理協作和商品流通。今后10年，要按照統籌規劃、合理分工、優勢互補、協調發展、利益兼顧、共同富裕的原則，逐步實現生產力的合理布局”。雖然在《綱要》中提出了區域經濟協調發展，并以此作為指導中國區域經濟發展的方針，以解決中國區域經濟發展出現的問題，但由于造成這些問題的體制和政策方面的原因沒有得到消除，因此，在“八五”期間，這些問題非但沒有得到合理解決，反而出現了進一步加劇的趨勢。例如，在此期間，全國GDP的年均增長速度為26.61%，東部為28.12%，中西部分別為25.27%和23.38%；東部GDP占全國的比重由1990年的53.59%上升到1995年的56.85%，中西部則由1990年的30.13%和16.28%下降到1995年的28.57%和14.58%。三大地帶之間尤其是東部和西部地區之間的經濟發展差距進一步拉大。與此同時，重復建設、重復引進有增無減，地方保護主義日益盛行，并愈演愈烈。

針對“八五”期間中國區域經濟問題進一步突出、并將對國民經濟整體的健康發展、社會主義市場經濟的建立和完善、社會穩定和國家安全構成威脅這一現象，中央政府在《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中，再一次提出了區域經濟協調發展，并進一步突出了實現區域經濟協調發展在中國經濟和社會發展中的地位。“九五綱要”指出：“引導地區經濟協調發展，是逐步縮小地區發展差距，最終實現共同富裕，保持社會穩定的重要條件，也是體現社會主義本質的重要方面”。“要按照統籌規劃、因地制宜、發揮優勢、分工合作、協調發展的原則，正確處理全面經濟發展與地區經濟發展的關系，正確處理地契與地區之間的關系、各地區要在國家規劃和產業政策指導下。選擇適合本地條件的發展重點和優勢產業，避免地區之間產業結構趨同化。促進各地經濟在更高的起點上向前發展、積極推動地區之間的優勢互補、合理交換和經濟聯合”。比較《“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》與《“八五”計劃綱要》關于區域經濟協調發展的提法，可以看出《“九五”綱要》并沒有突破《“八五”計劃綱要》的框架，縮小地區差距，促進地區合理分工與合作依然是其核心內容。

黨的十六屆三中全會提出了完善社會主義市場經濟體制的目標和任務，即“按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求”，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用。不管是區域協調發展或者是統籌區域發展主要針對于東西部差距的拉大或者是針對于中西部特別是少數民族地區的落后病或者是貧困病。回顧發展里程，中西部特別是少數民族地區的落后病大體上比以前發生了最大的變化，但是貧困、落后面貌沒有發生根本性的變化。從區域發展戰略的歷史演進角度看，統籌區域發展要求是區域協調發展戰略的高級階段或者高級形式，這種高級階段或者高級形式主要體現在兩個方面：第一，統籌區域發展是既有一般論又有重點論的區域發展觀，過去區域協調發展所提及的僅是面上的一般而談，沒有具體的針對性措施、統籌區域發展則是既有面上的一般而談，又有對各個區域問題重點治理。四大戰略區域框架的提出為其奠定了分析基礎，未來的重點在于”推進西部大開發、振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起、鼓勵東部地區的加快發展、形成東中西互補、相互促進、共同發展的新格局。第二，統籌區域發展要求是對區域協調發展戰略的具體化，區域協調發展確定了目標和方向、統籌區域發展明確了途徑和方法。1999年，西部大開發戰略的提出和實施是一個重要轉折點，是區域協調發展戰略的具體化，是區域協調發展戰略由思想醞釀走向實踐化的開端，也為統籌區域發展要求的提出奠定了堅實的基礎。

二

落后問題又稱為“落后病”，是在任何一個國家（幾個發展水平較高的彈丸小國可能除外）都有通病。落后病的突出特點是經濟、社會和技術等發展水平低，主要病癥包括：人民生活水平和地方財政收入水平低、經濟增長速度不高、失業率高、產業結構低度、基礎設施落后、科學教育與文化事業不發達、可持續發展能力差等。落后問題是對我國來說，西部及其他貧困地區的主要區域發展問題。西部地區是我國的落后區域。落后區域亦即欠發達區域，在發達國家，這種類型的問題區域要么是純農業區、要么是單一的原材料供應地；在發展中國家，這種類型的問題區域主要是貧困地區，其經濟發展水平十分落后。我們所說的西部地區在不作特殊的說明情況下指的是西部大開發地區，具體范圍包括陜西、甘肅、重慶、四川、云南、青海、新疆、西藏、寧夏、廣西和內蒙古等12個省份。為解決西部地區的貧困和落后等問題，中央政府于1999年突出實施西部大開發戰略。西部大開發戰略的實施、使得西部地區的經濟增長較快、人民生活水平有所提高、全國生產力布局有所改善，從而促進了西部地區的經濟較快發展、維護了民族團結和邊疆穩定。同時，西部地區的基礎設施建設、生態與環境保護、特色優勢產業發展和科技教育等社會事業方面取得了一定的進展。但是，我們所看到這些進步的同時，也要注意到西部少數民族地區的區域發展問題，落后問題依然是西部少數民族地區相當長的歷史時期內存在的區域問題。無論是在發達國家還是發展中國家，落后區域目前主要依賴自然資源開發與初加工（農業、礦業與能源），現有的產業從技術的角度來看比較簡單，這是其基礎設施不發達、勞動力水平低和社會經濟與文化落后的主要原因。落后區域包括經濟結構以農業為主的區域、地理位置邊遠的區域、自然條件較差的區域等。這類區域不具備工業化的條件，或者說長期處于“低水平陷阱”之中，無力邁過工業化門檻而進入經濟起飛階段。其主要病狀是落后，其突出特點是：經濟結構落后，以農業為主，工作機會少；人民收入水平長期低下，貧困面大；地方財政收入拮據、政府無力支撐自立發展；資源利用水平很低，發展環境欠佳。對于我國來說，落后問題主要是西部地區及其他少數民族貧困地區面臨的區域問題。這些地區總面積685萬平方公里，占全國面積的71%。但在這些地區也不是每個局部地區都非常落后，某些大城市的發展程度也達到一定水平，當然這不是這些地區的主流，從總體上講，西部地區長期以來處于中國經濟發展的“低谷”，2004年人口36 774.91萬人，占全國的28.29%；2004年國內生產總值27 585.11億元，占全國的20.21%。

三

我國的落后區域主要位于西部地區和少數民族邊遠地區。近幾年來，在西部大開發戰略的推動下，西部地區和廣大少數民族地區的經濟發展取得了可喜的成就，發展環境也有了明顯的改善，但是我們同時還應注意到，西部地區和少數民族地區落后面貌仍然沒有根本性的改變，“落后”依然是西部地區和少數民族地區的主要病癥，治理落后病是未來相當長一段時間內統籌區域發展的重要內容之一。筆者認為，西部地區和少數民族地區在經濟發展水平、產業結構、內部差距和生態環境建設等諸多方面都存在著明顯的“落后病”特征。主要表現在：

1.從經濟發展的總體水平上，西部民族地區與東部地區的發展差距仍在擴大

自1999年實施西部大開發戰略以來，西部地區的經濟保持了較快的發展態勢。2000—2004年，西部地區12個省份國民生產總值分別增長8.5%、8.8%、10%、11.3%、12.7%，年均增長10.26%，比1999年的7.2%明顯加快；全社會固定資產投資分別增長12.7%、17.2%、17.2%、19%、27.3%、26.6%，增速逐漸加快，年均增長20.56%左右，比全國平均水平高出近3個百分點；地方財政收入分別增長9.6%、15.4%、10.0%、15.3%、21%，年均增長14.26%。以上數據均說明，西部民族地區保持了良好的發展態勢。但是，由于西部民族地區的經濟總量基數小，盡管其經濟增長較快、也無法改變西部民族地區與東部地區甚至與全國的絕對差距。

2.東部沿海地區與西部少數民族地區之間的經濟差距正在拉大，貧困人口總量逐步攀升

據2000年全國第五次人口普查數，我國少數民族總人口1.04億，占全國比重8.4%。民族自治地方面積661.73萬平方公里，占全國總面積的64%。民族自治地方包括5個自治區、30個自治州、120個自治縣，此外，還有1 248個民族鄉（鎮）。據國家民委對少數民族地區農村貧困監測分析，2004年末、少數民族貧困地區未解決溫飽的絕對貧困人口為1 245.6萬 （人均純收入低于668元），占全國47.7%；低收入貧困人口為2 287.7萬（人均純收入低于924元），占全國46.0%。兩項合計，少數民族貧困地區未解決溫飽和低收入貧困人口共計3 533.3萬，占全國46.6%。少數民族地區農村貧困發生率為7.8%，高于全國（2..8%）5個百分點；低收入人口占農村人口的比重為14.3%，高于全國（5..3%）9個百分點。少數民族貧困問題依然是我國扶貧開發的難點之一。

少數民族群眾由于特殊的生存環境以及長期發展過程中形成獨特文化習慣、生活習慣、行為方式，受其影響，部分少數民族群眾表現出的貧困問題具有其獨特性。少數民族貧困人口主要聚居在西南石山地區、西北干旱地區和高寒深山區，還有部分少數民族貧困群眾分布在人口較少民族聚居地區、邊境地區、牧區、散雜居地區也有一定數量的分布。西南石山區主要包括云貴大部、桂西部、渝東南、湘西、鄂西等地。這片地區居住著全國一半以上的少數民族，其中有相當部分還生活在極端貧困之中。由于長期封閉、社會發育程度低，舊的思維觀念和習慣勢力仍嚴重阻礙社會的發展。西北干旱地區主要包括隴南、寧南、內蒙古西部、新疆南部等地，干旱缺水是脫貧的主要制約因素。高寒深山區主要包括青藏高原及其周邊隴、川、滇二級臺階地區和橫斷山脈及烏蒙山區等地，高寒缺氧、災害頻繁、生產門路少、邊遠閉塞是該區長期貧困的主要成因。盡快解決上述少數民族特困片區的貧困問題，對于推進少數民族地區乃至全國的扶貧開發進程、統籌區域發展意義重大。此外，人口較少民族、牧區、邊境地區的貧困問題也較為突出，部分地區呈現區域性民族整體貧困狀態。77個特困縣分布在全國11個省（區、市）、37個地（州、市），占全國625個民族自治地方所轄縣（不包括市轄區）的12.3%、占267個少數民族扶貧工作重點縣的28.8%。其中，國家扶貧工作重點縣71個，省定重點縣6個；牧區縣52個，牧區半牧區縣（旗）25個；邊境縣12個，分布在云南和新疆；人口較少民族聚居縣10個，分布在廣西、貴州、云南、甘肅、新疆；少數民族自治縣28個，占全國120個少數民族自治縣的23.3%，77個少數民族特困縣主要集中分布在西南石山地區，四川、貴州、云南三省有45個縣，占62.5%。截至2003年底，77個縣總人口1 818.03萬，其中鄉村人口1 631.58萬。有絕對貧困人口390.1萬（人均純收入低于637元），占少數民族地區農村絕對貧困人口（1 304萬）的29.9%；貧困發生率23.9%，高于同期少數民族地區農村貧困發生率（7.3%）16.6個百分點。其中青海為44.6%排最高，云南為37.2%次之，新疆為32.9%排第三，廣西為11.9%最低。在390.1萬絕對貧困人口中，人均純收入300元以下人口96.5萬，占24.7%；300—500元人口128.5萬，占32.9%；500—637元人口165.1萬，占42.4%。

3.從產業結構發展水平來看，西部地區的產業結構層次較低

從產業結構層次來看，西部地區產業結構的基本特征是第一產業比重仍較高、第二產業發展相對滯后、第三產業發展較弱。整體來看，產業技術水平還比較低，主要表現在：一是企業技術裝備陳舊落后、能耗高、效率低，長期積累下來的問題還沒有從根本上得到改變。二是長期以來走的是一條以技術引進為主的道路。在技術引進中，機制不完善，技術引進的整體性不強，宏觀上缺乏整體規劃，重引進而輕消化，造成重復引進、盲目引進，消化吸收和自主創新不夠等問題。三是技術改造緩慢，技術改造所需的資金嚴重不足，制約了產業技術進步。各產業內部的結構也很不合理。首先，產業結構以種植業為主。長期以來受糧食自給自足制的影響，西部地區一直在追求種植業尤其是糧食的基本自給，形成了目前種植業比重較高的狀況。2003年，西部地區除西藏、青海和廣西外，種植業比重均高于全國平均水平和東部地區的水平。農業產業結構單一，造成土地利用不合理，多種經營水平低，林牧業優勢沒有得到發揮。其次，重工業始終占據主導地位，工業總體競爭力較弱。2003年，西部地區完成工業增加值5 361.4億元，只占全國的12.9%，比2002年增長17.5%；固定資產投資額為8 940.55億元，只占全國的21.33%，比2002年增長30.86%；全社會商品零售總額為6 198.70億元，占全國的16.33%，比2002年增長16.30%，除全社會商品零售總額同比增長速度高于東部外，其余均低于東部和中部。

4.從生態環境來看，西部地區生態環境遭到嚴重破壞

長期以來，西部地區的自然資源開發，為提高西部人民生活水平和經濟社會發展提供了重要的物質基礎，也有力地支持了全國經濟建設，但是，以往的自然資源開發，不同程度地破壞了生態環境，沙漠化、水土流失、草場退化以及嚴重的自然災害，使得西部地區成為中國生態環境最為惡劣的地區。惡劣的生態環境成為制約這一地區經濟社會發展的主要因素之一，同時，由于西部地區是中國大江大河的發源地，而且中國的地勢西高東低，西部地區生態環境破壞不僅威脅到整個國家的生態安全，還威脅到整個國家的社會和經濟可持續發展安全。

四

西部地區經濟發展落后的原因可以從外部和內部兩個角度分析。外部主要是從國家層面分析：從全國的角度來看，西部地區落后的原因有國家的政策傾斜以及西部在全國區域分工體系中的地位和作用等方面。內部主要是從西部地區自身的因素分析。筆者認為，可以從西部地區的區位、技術創新能力、市場要素稀缺以及人才和思想意識等方面找出西部地區落后的原因。

其一，從改革開放到20世紀90年代初，國家實行的是向東部沿海地區傾斜的經濟發展戰略。1978年12月3日，在黨的十一屆三中全會上，鄧小平提出我國地區經濟發展的新戰略，鼓勵一部分人、一部分地區先富起來，以產生示范作用，“并使整個國民經濟不斷地波浪失的向前發展”。由此開始了國家政策尤其是經濟政策向東部沿海地區傾斜的歷程。國家首先在沿海省份開始進行經濟體制改革和實行對外開放，加強了對經濟特區、沿海開放城市的能源、高新技術、港口、機場、市政建設、公路以及通信系統建設，并對東部沿海地區從財政、稅收、信貸、投資等方面給予了很多的優惠政策。一直到1992年，經過十多年的經濟高速增長，地區間的經濟發展差距日益加大。以各地區社會固定資產投資額為例，西部地區所占份額一直較低。1998—2004年，西部地區固定資產投資占全國固定資產投資的比重分別為17.8%、18.2%、18.6%、19.2%、20.0%、21.3%和19.29%，與西部地區國土面積占全國71.3%的比重相去甚遠。

其二，在全國區域分工體系中，西部地區位于全國產業鏈的低端。由于西部自身的資源優勢以及本身的區位、市場要素等方面的劣勢，西部地區工業主要是初級產品的生產和加工，屬于資源加工型工業，在全國區域分工體系中處于劣勢地位。西部地區大多數是落后的農業區域，經濟結構以傳統農業為主，因而在全國的區域分工體系中，西部地區位于全國產業鏈的低端。目前，市場化配置自然資源和經濟區域分工協作的格局進一步形成，但資源保護和利益補償機制尚未建立或完善。西部礦產資源儲量豐富，特別是以煤、油、氣為代表的能源類資源相當豐富。隨著國家西氣東輸、西電東送、西煤東運等重大工程項目的實施，西部資源的大規模開發利用已經展開，我國經濟區域分工協作的大格局進一步清晰，西部資源的戰略地位和作用日益凸顯。中國社會科學院西部發展研究中心課題組和陜西省發展研究中心的研究表明，由于相應的資源保護和利益補償機制沒有跟上，西部地區資源的大規模開發存在著不少隱患和問題，主要是寶貴的資源沒有得到充分保護和利用，資源稅稅額過低等導致市場準入不嚴，一些企業采易棄難、亂采濫挖；對生態環境恢復和治理投入不足，大規模開發引起的地下水位下降，水質和土壤污染、植被損毀、地表塌陷以及搬遷、拆遷、復墾等，直接誘發了一系列社會問題。尤其是資源開發地區群眾生活沒有大的改觀，一些油氣輸出地區的老百姓卻永不上氣，一些資源開發地的人均收入不到全國人均水平的一半，僅為當地中央資源開發企業職工收入的1/16，這也給統籌區域發展增加了困難和阻力。

其三，在工業化過程中競爭性工業發展不足是西部少數民族地區產業發展滯后的重要原因。西部少數民族地區的基礎設施得到了明顯的改善，但是，產業發展顯得滯后和遲緩，工業總量規模小、發展水平低，這在一定程度上是由于工業化過程中競爭性工業發展不足，工業化進程緩慢造成的。近年來，國家加強了對西部少數民族地區基礎設施建設的投入力度，建成了一批公路、鐵路等重大工程項目，呈現出基礎設施發展適度超前的局面，這種局面和產業的相對滯后形成了較大的反差。由于更新改造資金少，原有的生產能力得不到改造和提高，甚至相對蔞縮，加之產業投入不足，特別是加工業的投入更少，新開工的項目不多，致使工業增加值占國內生產總值的比重下降。各地均把開發投資的重點放在基礎設施和生態環境等領域，而對特色產業特別是加工制造業的發展沒有引起足夠的重視，導致西部少數民族地區工業化進程緩慢，工業競爭力和市場份額下降，使西部經濟的長期發展缺乏必要的產業支撐。

其四，制度和思想意識落后是西部少數民族地區經濟發展水平落后的深層次原因。經濟體制的束縛是西部少數民族地區經濟發展滯后的一個深層次原因，西部地區的所有制結構調整遲緩，國有經濟比重大，非公有制經濟所占比重較小。西部民族地區的經濟帶有強烈的傳統計劃經濟的色彩，市場經濟體制的作用還沒有得到充分發揮，所有制結構本身就不合理，再加上政府職能沒有轉變，管理方式沒有改變，勢必會對經濟發展產生相當大的阻礙作用。西部民族地區經濟發展滯后的關鍵性主觀原因是思想觀念落后。一些地方群眾頭腦中難以擺脫的陳舊思想以及千百年來形成的、不適應于市場經濟的文化觀念、抑制和阻礙經濟發展和社會進步。由于西部少數民族居住地處于生態環境脆弱和資源相對豐富二者重疊的地區，經濟的落后使少數民族地區陷入了“貧困——低收入——犯罪——破壞生態環境——投資引資不足——人才流失——低生產率——貧困”的惡性循環。從社會公平、統籌區域協調發展的角度來看，制定一定的社會政策保護少數民族在內的社會弱勢群體的合法權益是非常必要的。因為“區域分治，一國兩策”是不符合經濟社會協調發展、構建社會主義和諧社會的要求。

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A theory on Harmonious Development of Regional Economy and Underdevelopment

Adili·Maimaiti， Maimaitiaili·Wupuer

（Law and Economy College， Xinjiang Normal University， Wulumuqi 830054， China）

Abstract： The 3rd meeting of the 16th National Party Congress presented the human-oriented， overall， harmonious and sustainable development. It emphasizes coordinating the development of the city and the countryside， regional development， development of human and nature， and national development and open-up policy. Based on this， the reformed and development are promoted. In the \"Five Coordinations\"， regional development plays a very important role. It comes from the advance of stategic theory in Chinese regional development and the realistic requirements of coordinating regional development. It is of great significance for learning the underdeveloped areas， especially the underdevelopment and poverty in minority group areas， and for including the economic development of minority group areas into the national development.

Key words： regional economy； harmonious development； underdevelopmen