西南邊疆少數民族地區生態保護與經濟發展的困境及對策

摘要：怒江水能資源的開發之所以在怒江社會經濟發展中占據重要地位，是由該地區資源富集與貧困長期交織的特殊性決定的。怒江蘊藏著世界級的礦產、水能和旅游資源，既是“三江并流”世界自然遺產的重要組成部分，又具有多姿多彩的民族文化風情。而在怒江這樣一個自然資源富集，同時又是經濟貧困與脆弱生態的復合地區，在開發旅游、礦業等其他產業缺乏支撐在短期內不可能發展起來的情況下，開發怒江水能資源不僅是國家能源優化配置的重要選擇，也是加快怒江社會經濟發展、改變當地經濟與生態惡性循環的重要切入點。

關鍵詞：怒江水電開發；經濟發展；生態保護

中圖分類號：F127文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)18-0160-04

西南邊疆少數民族地區大多數是我國的貧困地區，具有貧困面廣、貧困程度深的特點，盡快解決這些地區的貧困問題、提高當地人民生活水平在當前構建和諧社會、建設社會主義新農村戰略中具有突出地位。然而，在這些地區的發展進程中面臨的一個問題是隨著經濟建設的深入，當地的生態環境承受著越來越大的壓力，生態保護與經濟發展似乎陷入了非此即彼的兩難悖論。本文以典型生態脆弱區怒江流域的水能開發為例，試圖在研究怒江水電開發中經濟發展與環境保護之間關系的基礎上，探尋其協調經濟發展與生態環境保護的途徑和思路。

一、怒江水電開發的理論意義及現實意義

怒江水能資源的開發之所以在怒江社會經濟發展中占據重要地位是由該地區資源富集與貧困長期交織的特殊性決定的。一方面怒江蘊藏著世界級的礦產、水能和旅游資源，既是“三江并流”世界自然遺產的重要組成部分，又具有多姿多彩的民族文化風情。而在這些豐富的自然資源中，水能資源更是怒江地區最大的優勢資源：怒江干流年徑流量大，境內多年平均徑流量達280億立方米，占云南省各水系徑流總量的13%，干流水能資源待開發量在國內眾多江河中排名第二。怒江不僅水能資源豐富，而且開發條件好，具有搬遷人口少、淹沒土地少、開發成本低、開發目標單一等優勢。另一方面，怒江州至今是云南乃至全國最貧困的少數民族自治州，2005年農民人均純收入僅為全國的1/3，云南省的1/2，人均純收入低于924元的貧困人口還有29．8人，占全州總人口的70%。除了經濟上的極度貧困而外，怒江州社會發展進程的緩慢程度及其封閉狀態也是極為令人震驚的。怒江州總體上是一個從原始社會直接過渡到社會主義社會的少數民族自治州，社會發展進程仍處于社會主義初級階段的最低層次，目前，怒江州4個縣中還有3個縣未實現“普九”，公民平均受教育年限僅為4.9年，僅為全國水平的50%。到目前，怒江仍嚴重缺路、缺水、缺電、缺醫少藥，大部分群眾還沒有享受到最基本的公共服務，全州城鎮化水平僅為14．6％，是小城鎮發展水平最落后的地區。到現在全州尚無一寸國道穿越，沿邊三縣僅有一條等級公路，晴通雨阻，通達能力極差，55%的農村運輸以人背馬馱和過溜索為主。而生存發展空間的狹窄更加劇了當地群眾的貧困程度：怒江兩岸98％以上的土地面積是高山峽谷，其中坡度在25度以上的占76.6％，很多群眾只能靠陡坡墾殖、廣種薄收的方式來滿足基本生存需要，原始的“刀耕火種”居然是最先進的農業生產方式。

整個怒江地區資源的富集和極度的貧困形成強烈的反差，而經濟的極度貧困和生存環境的特殊性又造成了當地生態環境保護的特殊性：毀林開荒、陡坡墾殖等落后的生產方式導致怒江峽谷的生物多樣性和以森林為主的生態系統遭到嚴重破壞。生態保護和建設的任務又由于經濟發展水平的低下遠遠超出了自身承受的能力，任務重、投入少、管理乏力。很明顯經濟的貧困與生態環境的脆弱相疊加，已經造成了經濟與生態之間的惡性循環。

因而，正是在怒江這樣一個自然資源富集，同時又是經濟貧困與脆弱生態的復合地區，開發怒江水能資源在當前怒江缺乏支柱產業，而旅游、礦業等其他產業缺乏支撐在短期內不可能發展起來的情況下不僅是國家能源優化配置的重要選擇，也是加快怒江社會經濟發展、改變當地經濟與生態惡性循環的重要切入點。

首先，水電與火電等高耗能、高污染能源相比是相對清潔的可再生能源，因此開發怒江水電是把云南建成國家“西電東送”重要能源基地以解決我國國民經濟發展中電力缺口、實現新世紀我國能源平衡的重大戰略舉措；是改變我國能源消費中過度依賴煤炭，減少環境污染，優化及改善我國東、中部地區能源結構，實現經濟可持續發展的重要步驟。而對于財政自給率不足15%的怒江州來說，水能資源的開發首先帶來的是地方財政收入的巨大增加。

據專家預測，怒江兩庫十三級電站全部建成投產后，僅發電每年帶來的經濟效益就在300億元以上。就當地經濟而言，怒江州每年因此得到的財政收入預計將超過10億元，而這是該州目前財政收入的10倍。除了直接財政收入以外，伴隨開發而來的巨額投資將會使怒江極端落后的基礎設施建設得到逐步改善，還可以此帶動州內其他產業如礦業、旅游等產業的發展，為當地群眾創造數以萬計的就業機會。所以，急于改變困境的當地領導，都把開發水電作為了振興當地經濟、使怒江脫貧致富的突破口。

其次，從長遠和宏觀的角度看，怒江水能資源的開發有利于改善由于當地土地資源極度匱乏、生存條件惡劣，群眾為生存而進行大規模人為活動而已經變得非常脆弱的生態環境：通過庫區移民，能極大地減輕人為活動對環境造成的壓力，使原有的自然景觀和原始生態得到有效保護。而水電作為一種相對清潔的可再生能源，開發水電后可以減少對下游河段的污染，有效保護怒江流域的環境，而且電站建成后，在某種程度上可改變很多山區群眾飲煮、取暖、照明以木材為主的燃料結構，僅以電代柴工程，便可每年保護林木50萬立方米，年減少林木資源損失4億多元。

二、怒江水電開發中經濟發展與生態保護的兩難悖論

不可否認，開發怒江水電是把怒江豐富的資源優勢轉化為經濟優勢的有效手段，但是同其他工程開發建設一樣，怒江水電開發也不可避免地會給當地生態環境造成潛在的負面影響。一般而言，水電資源的開發通過建壩截流發電，將會改變流域的水文情勢、河流形態，進而使原本依存于流域的物種構成、生態環境發生重大變化。特別是怒江流域地處“三江并流”世界自然遺產腹地，境內獨特的民族文化和神奇的東方大峽谷構成了當地魅力獨具的旅游資源，而作為我國乃至世界生物多樣性保存得比較完整的地區，怒江流域在生物多樣性方面的價值更具有不可替代的地位。正因為此，在該地區進行水電開發在改變流域的水文、水流、水溫、地質、植被等方面生態系統狀況的基礎上，將可能影響到其作為世界自然遺產的地質、地貌、生物多樣性、珍稀瀕危物種，降低當地旅游資源的品質和價值，喪失其獨特性、自然性和完整性，再加上怒江地區人地矛盾突出、生態環境脆弱，水電開發更存在著使現有環境朝不良狀態演化并導致流域生態惡化的可能性和危險性。

怒江水電開發中經濟發展與生態保護的兩難悖論由此產生，自2003年以來針對怒江水能資源開發的爭論可以說正是在當前我國經濟發展水平還不高的情況下，如何處理發展與保護這個“兩難”問題的典型范例。確實，在傳統發展模式中，經濟發展與環境保護二者之間是一對“兩難”矛盾：環境污染與生態惡化是人類發展經濟的必然結果，要發展經濟就必須承受環境污染的代價，要保護生態就只能遏止經濟發展，二者似魚與熊掌不可兼得。在環境經濟學中，“環境庫茲涅茨曲線理論”認為，在經濟發展的初級階段，隨著人均收入的增加，環境污染由低趨高，環境惡化程度隨經濟的增長而加劇；當經濟發展達到一定水平后，也就是說，到達某個臨界點或稱“拐點”以后，隨著人均收入的進一步增加，環境污染又由高趨低，其環境污染的程度逐漸減緩，環境質量逐漸得到改善。在這樣一個理論體系下，我們似乎可以得出如下兩點結論：一是在我國還處于社會主義初級階段，經濟發展水平較低的情況下，環境保護與經濟發展二者之間只能呈現出一種必然的“兩難”正相關關系，經濟的發展必然只能以環境的污染、惡化為代價；二是無論環境污染、破壞多嚴重，生態環境都是可逆的、可恢復的，因而在經濟發展水平較低的情況下對環境污染和生態破壞問題大可采取無所作為的消極態度，只要等到拐點到來，人均收入或財富的增長就自然有助于改善環境質量乃至恢復生態。

雖然環境的這種先惡化后改善的變化趨勢曾經是不少發達國家在工業化過程中走過的道路，但是，“環境庫茲涅茨曲線”作為一種經濟學假說，它并不是一個環境污染的普遍規律，我們更不能把其作為發展過程中“先污染后治理”的理論依據。實際上隨著人類對地球環境和生態系統科學認識的不斷加深，我們已經認識到在經濟發展的初期，環境保護與經濟發展二者之間并不是一對非此即彼、不可調和的“兩難”矛盾。當今人類環境的持續惡化很大程度是人類制度上的失敗，政策上的失敗。就我國當前的實際情況來說，經濟增長不足或增長方式不當是造成環境污染、資源枯竭、生態破壞的重要原因。貧困地區毀林開荒、草原過牧、陡坡種糧等，是造成水土流失、土地荒漠化的主要原因。粗放式的經濟發展方式，把環境成本外部化，不考慮資源更新的速度及生態服務價值。低成本的工業擴張，是造成環境嚴重污染和資源浪費、短缺的根源所在。因此，從根本上來說，經濟發展與環境保護間存在著相互依存、對立統一的辯證關系：一方面，生態環境是人類經濟活動得以開展的基礎和必要條件，經濟發展離不開環境和資源的支持，發展的可持續性取決于環境和資源的可持續性。另一方面，環境問題作為經濟發展帶來的副產品，也需要在發展中加以解決：經濟發展為環境保護提供必要的資金和技術，環境保護的好壞則是衡量發展質量的指標之一。

三、破解怒江水電開發中經濟發展與環境保護“兩難”悖論的對策與建議

就怒江地區的實際情況而言，生態環境保護和脫貧致富是當前急待解決的兩大難題。如果只考慮生態環境不考慮經濟開發，勢必影響當地人民的生活與生存；如果只考慮經濟發展，不考慮生態環境的保護和改善，將導致更嚴重的生態惡化。在以往的現實經驗中，人們往往更關注自身的經濟效益而忽視生態效益，此種做法帶來的當然只能是經濟發展與環境惡化的如影隨形。然而，通過我們上述對經濟發展與環境保護二者辯證關系的分析已經知道經濟發展中的環境惡化是由于經濟發展模式的選擇不當造成的。還有學者認為，中國作為一個發展中國家在處理經濟與環境協調發展方面與發達國家的前期發展條件相比具有后發優勢：后來者在同一發展過程中，可以不必重復先行者的發展歷史，通過盡可能地采用先行者改進了的技術和管理模式，選擇恰當的經濟增長方式，避免“環境庫茲涅茨曲線”假設中經濟發展初期必然伴隨環境惡化，縮小環境保護與經濟發展的“兩難”區間，擴大“雙贏”區間，實現二者從相克到相生是可能的。

但不可否認的是，要實現經濟發展由“兩難”到“雙贏”的轉變是一個復雜而艱巨的系統工程，特別是在怒江這樣一個生態環境脆弱與人民極度貧困相疊加的典型民族地區。由于流域梯級水電建設影響范圍廣、因素復雜、周期長，有些影響具有累積和滯后效應，甚至還有一些不可逆的影響，因而在怒江水電資源的開發中，保護是第一位的，應以生態為基礎，經濟發展為支撐，實現當地生態、文化、經濟、自然的和諧發展。生態保護問題涉及面廣、周期長、難度大，僅從短期或局部去考慮問題，不可能取得成效，在怒江水電資源開發中為實現當地經濟發展與生態保護的“雙贏”目標至少應在技術和制度兩個層面做好以下工作：

1.著力解決當地生態環境建設與有效防止大壩建造中、建成后對生態影響的技術問題

在以往的水電開發中，實施者考慮的主要是建壩技術和資金的制約問題，對相關的生態影響研究不夠，重視也不夠。鑒于過去一些水電水利工程的經驗和教訓，為實現怒江水能資源開發利用和生態保護的共贏，應在開發建設的源頭就嚴格控制生態破壞，改變過去單純追求建設速度、節約建設費用，忽視生態保護的做法，實行工程建設與生態保護同時設計、同時施工、同時驗收。在技術層面上應強調三點：

（1）要把水電建設對當地生態環境影響評價工作放到水電設計的重要位置來考慮。對規劃實施后可能造成的環境影響進行具體分析、預測和評估，并以這種評估為基礎，全面權衡工程的經濟效益與生態服務功能損失之間的利弊得失，以避免為獲得直接經濟效益的短期行為。

（2）在水電設計方案上，要更多的利用環保技術，加大環保技術的應用，提出預防或減緩不良環境影響的對策和措施，使生態環境保護工程優先于水電工程建設，最大限度地減輕對當地水環境和水生生態的不利影響。具體到怒江的實際情況，考慮因素應包括：維護河流的基本生態需求和河道生態用水、為魚類洄游和產卵需要設計合理的魚道、找出解決規劃中水電站可能淹沒和影響的野生稻搶救辦法、對流域文物景觀和世界自然遺產的保護、怒江中下游河段生態功能區的劃分等方面。

（3）電站建成運行期間，應考慮改變過去按照發電需求進行水庫調度的傳統調度方式，積極探索適應河流生態保護需要的水電應用型方式，盡可能地按照河流天然形態、流量變化進行發電調度。此外，應充分發揮水庫防洪、泄洪抵御自然災害的生態效益，控制泥沙排放，加強庫區崩塌、滑坡災害的預測預報。

2.探索建立水能資源開發中生態保護與經濟發展的良性互動機制

國內外多年的環境保護實踐證明了在環境與生態的保護問題上制度往往是最為重要的因素，好的制度才會催生出好的技術，如果制度設計不合理就會抑制高效率的環保技術的產生。當前在怒江水電資源的開發中，為實施生態保護戰略，以下制度的建立和政策創新是非常迫切和重要的。

（1） 建立和完善水電生態補償機制

水電生態補償機制，是水電相關產業和開發受益者對流域生態保護付出代價者及生態環境本身支付相應費用的固定做法。它的建立，促使人們由“誰污染誰治理”的理念向“誰受益誰付費”理念的轉變，這一轉變不僅會打破最初的“先污染后治理”的發展模式，使生態保護不再停留于政府的強制性行為和社會的公益性行為，更會通過經濟手段將生態保護變為人們的自覺行動，這不僅有利于生態保護資金的籌措，也可以緩解社會發展同環境的矛盾對立與沖突。長期以來，生態保護投入嚴重不足，資金投入少是怒江流域生態脆弱、生態不斷惡化的一個重要因素。極度貧困的怒江人民承擔了大量的生態保護任務，怒江全州50%的國土面積是國家自然保護區，豐富的木材資源和礦產資源不能采伐，但是，國家并未給予補償，保護經費主要靠地方自己解決，這對于一個年財政自給率不足15%的貧困地區來說其保護義務已經遠遠超出了自身的承受能力。因此，通過開發怒江水電，建立水電生態補償機制是再造綠色怒江的強力保障和長效之路。

在怒江水電開發中牽涉的利益主體眾多，水電開發企業、怒江州政府、水電輸入區域以及中央政府都通過不同的途徑與水電開發結成利益關系。因而在怒江流域水能資源開發中應建立企業、區域、國家三位一體、各有側重的生態補償方式。在這一生態補償機制建立的過程中，特別值得一提的是一定要以法律的形式明確生態補償的主體。在怒江水電的開發中，生態補償主體應包括：一、政府。生態環境資源的公共物品屬性決定了政府在生態補償中的主體地位。由于怒江地區經濟發展較為落后、地方政府財政自給率低，自身進行生態保護的能力較差，因而目前比較合理可行的生態補償應以國家補償為主，在資金、技術、人才和政策上給予相應補償，特別是提高財政轉移支付直接用于生態保護的比例，設立生態補償專項基金。二、水電開發企業。水電開發企業是直接經濟得利者，同時其開發行為是造成當地生態環境受到影響的主要因素，因而水電企業是水電生態補償機制的重要主體。水電企業對怒江生態保護的補償數額應與水電建設對當地生態環境影響評價相結合，在工程盈利前按工程規模，在工程盈利后按開發收益提取一定比例的環境建設基金，按期投入沿江地區的生態建設。而在水庫區及怒江兩岸植樹造林、封山育林、退耕還林、坡改梯田、水土保持等方面的生態建設費，也應作為開發成本，列入電站建設與運營的概算中。三、水電資源受惠地區。怒江水能開發建成后將大量電力輸往東部經濟發達地區，按照“資源有價、環境有價”的原則，東部受惠地區應對水能開發給怒江帶來的環境損失給予補償，國家可從受惠地區利用水電資源受益的企業繳納的相關稅費中按一定比例提取作為對怒江地區生態補償資金的來源。

（2）完善環境責任制，建立嚴格的生態保護獎懲制度

人們的積極性和效率之所以在不同的國家和地區表現出巨大的差異，關鍵在于制度是否創造并提供了一個持續的獎懲機制，使做得好的得到相應的獎勵，做得差的受到應有的懲罰，改變環境執法中存在的“違法成本低，守法成本高”的問題。在此要強調的是，獎懲并不只是針對企業而言的，無論獎勵還是懲罰皆由責任而起，怒江州政府作為當地環境和生態保護的第一責任人，也是生態保護獎懲機制的對象。正是基于此，應建立對當地領導干部的“生態審計”制度，把當地的空氣質量變化、水環境變化、森林覆蓋率、水土流失治理及當地政府對中央政府各項環保法規政策的落實情況等指標作為考核官員政績、評價當地政府績效的重要指標。對于當地的環境、國土資源等管理部門來說當務之急是要建立生態建設目標責任追究制度，使這些管理者認識到，自己不僅是環境、生態保護的管理者、檢查監督者，同時也是責任人，在一定時期完不成既定目標，不但企業要受罰，管理者也要受罰。

（3）建立水電產業對當地社會經濟發展的反哺機制，加強怒江自我發展和保護的能力

目前，怒江經濟發展滯后與生態惡化的惡性循環現狀，決定了在生態保護和建設的過程中必須充分考慮當地經濟發展與民眾的脫貧致富問題，只有在加強怒江自我發展的基礎上，當地生態保護和建設才能落到實處，民眾也才有參加生態保護和建設的積極性，才能保證生態保護和建設的長效性并形成長效機制。因此，實施怒江水電開發中的生態保護戰略說到底離不開當地人民脫貧致富的迫切愿望。水電開發的確能給地方財政和企業帶來巨大的經濟效益，但是在以往的一些水電開發建設中曾出現過富了電廠，窮了百姓的教訓。所以，建立水電產業對當地社會經濟發展的反哺機制是實現怒江水電開發中經濟發展與生態保護互利共贏的關鍵：（1）建立確保移民生活得到切實改善的長效機制，把水電開發收益中更多的比例用于移民區的建設和移民的可持續發展。當前投資型移民應是一種值得研究和推廣的解決移民可持續發展的道路：以庫區移民享有的居住權和土地使用權為股本，把移民由原來單純的利益受損被補償者變為電站的投資者和建設者。（2）水電開發主體直接參與流域當地經濟建設，為當地社會經濟發展作貢獻。水電開發除了應在拉動怒江當地的道路交通、輸變電設備等基礎設施建設中發揮主導作用外，還應考慮采取多條渠道、多種方式讓利于當地居民，使怒江當地人民更多地享受到資源開發的權益。如可以通過提供廉價電力供應的方式，吸引有實力的各方對當地有色金屬加工業的產業投資，改變無序性的掠奪式礦產開發，推動流域經濟可持續發展。也可借鑒歐美國家的某些做法，在電站的運營中直接撥出專項資金，資助怒江當地的文化教育事業、發展生態旅游業等，并為當地的經濟發展提供基金、金融信貸等方面的支持。

應該說，只要堅持在保護的前提下開發，在開發的過程中保護，怒江水電開發成為利用水能資源、發揮綜合效益、保護生態環境、促進區域經濟和諧發展的系統工程是值得期待的。

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The Paradox and Explanation between the Relationship of Economic Development and Environment Protection in the Ethnic Minority Regions of Southwest Borderland

——Taking the Water and Electricity Development in Yunnan Nujiang as an Example

FENG Yun

（College Of Social Sciences， Kunming University Of Science And Engineering， Kunming 650093， China）

Abstract： Take for the case，a typical area of ecological fragile-yunnan nujiang During hydropower development，and analyzed the typical nature and particularity of the economic development and environment protection during hydropower development in nujiang watershed，on the basis of the study about the relationship between the economic development and environment protection， the article gives the advice and solution on how to develop the economic from the developing of water resource on the basis of the environment protection.

Key words： water and electricity development in Nujiang； economic development； ecology protection