從話語權角度看農民社會保障權益的維護

摘要：建立適應現階段我國國情的完善的農村社會保障體系是保障農民生活、維護農村穩定和促進農業發展的重要戰略任務。話語權是一個社會群體社會地位的直接體現。農民的話語權則是農村社會保障政策和農村社會保障監督體系不斷完善的重要條件。不斷完善農民的話語權實現途徑對于有效保障農民社會保障權益具有重要意義。

關鍵詞：農村；社會保障；話語權

中圖分類號：F323.89文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)18-0157-03

一、農民社會保障權益的歷史與現狀分析

社會保障權是公民在因年老、生育、疾病、傷亡、失業或其他原因而使其勞動能力受到影響或造成生活困難時，從國家和社會獲得物質幫助，使生活得到基本保障的一項基本權利，對于維護社會公平、減少社會風險、促進社會穩定具有重要意義。建國以來，我國政府一直努力致力于民眾社會保障權益維護的制度建設，《中國人民政治協商會議共同綱領》、1954年《憲法》、1975年《憲法》、1978年《憲法》和1982年《憲法》都對公民的社會保障權益及有關社會保障制度作了相應規定。中國是一個農業人口占絕大多數的農民大國，農民的社會保障權益是整個中國社會是否公正、文明的重要標志。

1951年2月20日，中央人民政府政務院頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，標志著中國社會保障制度的確立，該規定主要內容為我國企業職工勞動保障，包括職工傷殘、疾病、生育、年老、死亡等項目及職工供養直系親屬的有關規定，但當時占人口總數90%以上的農民卻未被納入這一保障體系之中，農民的社會保障權益遭到人為的限制。1958年出臺的《戶口登記條例》限制農民遷入城市，農民被人為地固定在農村土地上。改革開放之后，在經濟體制改革的推動下，我國政府采取了不少措施保障農民的社會保障權益。

現行《中華人民共和國憲法》第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”中國共產黨“十六大”報告提出了“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”的指導原則。（1）農村最低生活保障。農村最低生活保障制度是農村社會保障體系的首要工作，其前身是以農村“五保”供養和農村災民臨時救濟為主的農村社會救濟制度，對于農村社會的穩定有著重要意義。（2）農村合作醫療。農村合作醫療制度最早源于20世紀40年代陜甘寧邊區的醫療合作社，1959年11月全國衛生工作會議后在全國推廣。2003年以來，政府在一些市縣開始建立新型農村合作醫療制度，即由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。（3）農村社會養老保險。1991年，原民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，確定了以縣為基本單位開展農村社會養老保險的原則，1992年起農村社會養老保險制度在全國各地推廣開，俗稱為“老農保”，資金籌集以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持[1]。由于政策本身以及執行過程中存在的問題，“老農保”在20世紀末處于停滯狀態。原勞動和社會保障部于2006年1月選擇北京市大興區等8個縣市區，啟動了新型農村社會養老保險的試點工作，俗稱“新農保”，養老金由個人、集體和政府三方共同籌資，這項工作正在全國有序開展。

當前，我國農村社會保障體系也主要由這三部分構成。但長期以來，城鄉分離的二元社會結構扭曲了政府職能，形成了重城市輕農村、重城市居民輕農民的不正常現象。我國的社會保障制度和相關資源總體上表現為向城鎮居民傾斜的趨向，直接造成了城鄉社會保障發展水平的不平衡，農村的社會保障事業從總體上要滯后于城鎮的社會保障事業。

二、話語權對維護農民社會保障權益的重要性分析

我國《憲法》明確規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”公民在國家政治生活中享有依法發表意見、表達意愿的話語權。保障公民話語權是依法治國的根本標志。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出，保障人民的知情權、表達權、監督權。公民表達權的概念第一次被引入中共中央的重要文獻，具有重大的標志性意義。而社會保障權是每個公民應該享受的基本權利之一，是一個國家社會文明和進步的標志，也是衡量執政能力的重要尺度。農民話語權則是指農民作為一個利益群體在利益多元化且競爭性的社會環境下，是否獲得了利益表達的機會并建立了相應的機制。本文所關注的話語權主要是指農民對于自身社會保障利益的話語表達，它對于農民社會保障權益的維護具有重要意義。

1.農民社會地位不斷提升的重要表現

農民是我國人口最多的群體，但因貧困、文化素質不高、分散化、缺乏利益表達的組織保障等因素影響，農民也是社會上聲音最弱的一個群體，經常處于“被代言”的位置。一方面，每次人大會上都有不少代表為有效解決三農問題獻計獻策，一定程度上“代表”了農民，但不可否認，他們的意見或建議難以真正完整表達農民的痛苦和意愿，尤其是在與農民切身利益相關的醫療、養老等社會保障問題上，農民自己最有發言權。另一方面，官代民言——“官利”代替“民利”長期以來一直是中國農民話語權缺失的一個重要原因，農民很多真實的想法沒有有效渠道傳遞到決策和執行層，影響了農民基本權益的有效保障，也影響了農民社會地位的進一步提升。后現代思想家福柯指出：“話語意味著一個社會團體依據某些成規將其意義傳播于社會之中，以此確立其社會地位，并為其他團體所認識的過程。”[2]因此，農民社會保障話語權的有效實現將會是農民社會地位提升的重要表現。

2.農村社會保障政策制定和完善的重要依據

社會保障權是占中國人口絕大多數農民的基本權利之一。農民的社會保障權益的維護最主要依賴于國家相關政策的制定與有效執行，但農民的社會保障話語表達不僅是相關政策的制定與完善的重要參考依據，也是農民主體意識提高的重要表現。隨著政治體制改革的不斷深入，民眾參與公共政策的程度日益成為民主政治的重要體現，而這種參與性最主要是通過民眾的話語權來體現。由于農民素質以及相關制度缺失的影響，農民關于自身利益的話語表達在數量及有效性方面存在著很大的不足，但農民是農村社會保障政策的直接政策主體，對于政策本身及其執行情況有著政府以及其他群體與組織無法體會的真實感受，對于自身利益擁有最真實的發言權，而他們關于自身利益的真實話語表達也是政府有關政策制定和完善的重要依據，客觀上增強了政府有關政策的可接受性，也減少了政策執行中的困難。總之，保障公民的話語權是集中民智的有效途徑，也是保障農民社會保障權益有效實現的重要條件。

3.農村社會保障監督體系不斷完善的關鍵所在

農村社會保障監督體系主要包括行政監督系統、專門監督系統、司法監督系統和社會監督系統等[3]。農民的社會保障話語權屬于社會監督系統的重要組成部分。從2001年開始，一些地方縣級以上勞動保障部門從政府部、委、辦、局、街道、鄉鎮、村、企事業單位、工會、司法所、婦聯等單位選擇聘請勞動保障法律監督員，對勞動保障法律法規的貫徹實施情況進行社會監督，一定程度上考慮到了農民對自身社會保障權益的話語權。農村社會保障的對象、環境、過程與城鎮社會保障有著很大的不同。但總的來說，在自我社會保障權益的維護和對社會保障工作的監督問題上，農村居民的自覺性和話語表達的數量與有效性要低于城鎮居民。因此，進一步豐富農民社會保障話語權的途徑和內容將會對農村社會保障監督體系的完善起到至關重要的作用。

三、話語權對維護農民社會保障權益作用發揮的對策思考

正是因為農民話語權對于維護其自身的社會保障利益具有非常重要的作用，因此，必須切實采取有效措施不斷完善農民話語權的實現途徑。

1.采取綜合措施培養社會主義的新型農民——主體條件

美國著名心理學家英格爾斯曾說過：“完善的現代制度以及伴隨而來的指導大綱、管理守則，本身只是一些空的軀殼。如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度真實生命力的廣泛的現代心理基礎，如果執行和運用著這些現代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態度和行為方式上都經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發展的悲劇結局是不可避免的。”[4]因此，培養社會主義的新型農民，提高農民在自身社會保障權益維護方面的主體性，不僅可以有效實現制度的現實價值，而且將會對于提高農民社會保障話語的有效性奠定堅實的基礎。首先，從農民角度來看，關注自身利益是維權的關鍵所在，應該主動關心與自身利益有關的信息，加強相互間的溝通與互助，同時能夠合理地利用村民自治及鄉鎮人民代表大會等渠道向政府部門表達自己的意見和建議，充分利用各種話語表達的機會；其次，從政府角度來看，要加強對農民的公民基本權利與義務以及民主觀念的教育，改變簡單的居高臨下和行者命令的工作方式，主動為農民提供話語表達的機會，而且必須要對農民的話語表達合理反饋。

2.完善農民社會保障話語權實現的制度體系——制度條件

（1）用制度保障農民的社會保障知情權

“知情權”是由美國的一位編輯肯特·庫柏針對當時美國聯邦政府機構內部蔓延著的消極對待政務信息公開化傾向，于1945年1月首先提出的。知情權是保障話語權的前提。保障公民的知情權是政府職能的重要組成部分。雖然政府信息公開在我國已經取得了很大的進步，但我國至今還沒有一部經過人大立法的全國性信息公開法。政府信息公開的關鍵在于政府自身，政府信息公開法應該是社會保障信息公開的法律保障。總體說來，我國保障公眾知情權的基本制度可區分為下列三類：主動式知情制度，即由公共權力機關主動向社會公眾提供各種信息情報，如社會公示制度、財務公開制度等；被動式知情制度，即需要社會公眾提出請求，而由公共權力機關向社會公眾提供各種信息情報，如申請告知制度、信息咨詢制度等；互動式知情制度，即通過社會公眾與公共權力機關之間實行信息互動交流，而使公眾的知情權得到保障的制度，如聽證制度等[5]。這三類制度的完善與作用的有效發揮將會對于推動政府信息公開起到至關重要的作用。考慮到農民文化素質和主動性相對不高的情況，政府在保障農民知情權時應該更多地發揮主動知情制度的作用，合理利用電視、廣播等農民比較容易接受的方式，主動為農民提供有關信息，保障農民的社會保障知情權。

（2）用制度保障農民的社會保障話語權

“利益表達的關鍵是有關行動者能夠獲得進行表達的渠道或途徑。”[6]各級政府尤其是鄉鎮政府必須探索建立有效的農民話語表達渠道。村民委員會是農民社會保障話語權實現的基層執行單位，需要切實提高它們在匯聚村民社會保障話語方面的作用。如山東省五蓮縣委曾經下發了《關于在全縣農村普遍建立“村民說事”制度的意見》，各村成立“說事”活動領導小組及辦公室，把每月的5日、15日、25日作為村民“說事日”，讓有困難、有想法、有矛盾的村民和村干部面對面地反映情況，并由鎮人大組織人大代表對此項制度執行情況進行監督檢查。同時，推行村干部定期回訪制，把每季度最后一天作為回訪日，集中時間到農戶家回訪，聽取群眾意見，保障農民的話語表達權[7]。從而對社會保障政策的制定和完善提供較為充分的一手資料。

3.豐富農民社會保障利益表達的主體與方式——社會條件

我國臺灣學者盧建旭認為，現代政府本身即是信息流通與應用、消化或處理的一種機制，事實上亦可被界定為“信息處理企業”。政府的決策與執行需要盡可能豐富的信息支撐。農民因為貧困、文化素質不高、個體分散等原因的限制，即使有了充分的話語表達機會，也無法完整正確地表達出與自身利益有關的信息。因此，需要其他更多的個人、團體和組織去豐富農民利益表達的內容與方式。

（1）高校與學術科研機構。教學與科研是高校與學術科研機構的主要職責。除此之外，回饋社會也是高校與學術科研機構的重要職責，其主要表現之一就是對社會問題進行調查研究，并為政府決策提供參考。有不少高校和學術科研機構的工作人員就非常關注社會保障問題，現在有不少地方政府的科技局設立專門的社會保障課題，尤其是農村社會保障方面的課題，鼓勵有關學者對這些課題展開深入調研，總結經驗與不足，為政府社會保障工作的完善提供寶貴建議，豐富農民社會保障利益表達的內容與方式。

（2）非政府組織。發達國家的非政府組織一般在本國的社會保障工作中扮演著重要的角色。日本的一些非政府組織自發組成由普通民眾代表、法律專家、社保業內人士等為成員的社會保障咨詢委員會，定期開會，討論百姓關心的社會保障大事，把公眾關心的問題和意愿反映給有關部門[8]。越來越多的非政府組織也日益成為我國城鄉社會保障工作不可或缺的力量，它們有著較為豐富的社會保障工作經驗與實踐積累，有學者將其稱為“社會保障型民間公益組織”，主要包括慈善組織、基金會、志愿者組織和社區組織[9]。我國非政府組織可以向有關部門提供與城鄉社會保障工作有關的盡可能多的信息，并形成與政府定期的溝通機制，成為農民社會保障話語權的重要支持力量。

（3）大眾傳媒。在大眾傳媒無處不在的今天，媒體擁有強大的話語權。無論從歷史發展還是現實需要來看，社會責任已然成為大眾傳媒對自身職業規范的“要件”之一。“代農民立言”是大眾傳媒的社會責任，也是農民社會保障話語權通過大眾傳媒的一種間接表現。地方媒體可以適當地通過報紙開辟專欄、電臺和電視臺跟蹤報道等方式關注農民社會保障權益，建立監督熱線，提高農民對農村社會保障政策的認識，增強農民的維權意識。

參考文獻：

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