社會(huì)保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌論略

摘要：近年來，勞動(dòng)者特別是農(nóng)民工“退保”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，直接危及社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的本意，引起了政府部門和專家學(xué)者的關(guān)注。這一問題的產(chǎn)生，主要是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)因地區(qū)壁壘的阻礙而無法實(shí)現(xiàn)，即使某個(gè)勞動(dòng)者要跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，將會(huì)付出高昂的時(shí)間、貨幣、精力和體力成本，而且還可能徒勞無益。解決這一問題只有一個(gè)辦法，就是加快推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的步伐。

關(guān)鍵詞：“退保”；社會(huì)保險(xiǎn)；全國統(tǒng)籌

中圖分類號(hào)：F840.61文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2008)18-0149-02

一、問題的提出

社會(huì)保險(xiǎn)在社會(huì)保障體系中居于核心地位，也是近年來制度設(shè)計(jì)較好和推進(jìn)最快的社會(huì)保障子項(xiàng)目之一，建立了“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式。但在推進(jìn)的過程中，一個(gè)突出的問題是勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系在空間上的轉(zhuǎn)續(xù)，即跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)遇到了障礙，由于行政壁壘的存在，勞動(dòng)者因工作的流動(dòng)，只能帶走個(gè)人賬戶的部分，2005年以來，每年春節(jié)前，從珠三角到長三角出現(xiàn)所謂的“農(nóng)民工退保潮”就是例證。這個(gè)問題不解決，會(huì)使已經(jīng)建立起來的社會(huì)保險(xiǎn)制度效果大打折扣，從長遠(yuǎn)看，相當(dāng)一部分勞動(dòng)者老有所養(yǎng)的問題還要積攢起來。怎樣解決這個(gè)問題，黨和政府已經(jīng)提出了統(tǒng)籌的目標(biāo)，黨的十七大報(bào)告明確指出，要提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌的層次，制定全國社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法，國務(wù)院就此提出了五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的最長期限。能不能盡快實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)，直接關(guān)系到全國統(tǒng)籌目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、退保現(xiàn)象分析

鑒于我國的國情，社會(huì)保障體系的“割據(jù)”狀態(tài)直接導(dǎo)致了“退保”這一獨(dú)特現(xiàn)象的發(fā)生。毫無疑問，在全國統(tǒng)一的社會(huì)保障制度形成之前，“退保”現(xiàn)象自然會(huì)繼續(xù)存在。而進(jìn)城務(wù)工人員退保的代價(jià)是，以前積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)指數(shù)立刻歸零。這些還在壯年期的勞動(dòng)者大規(guī)模放棄養(yǎng)老保險(xiǎn)，給未來的社會(huì)和執(zhí)政當(dāng)局留下巨大的壓力。這些人未來進(jìn)入老年期后，將無法在社保的巨傘覆蓋之下，獲得退休后應(yīng)得的照顧和支撐，屆時(shí)社會(huì)矛盾將面臨加劇。

形成養(yǎng)老保險(xiǎn)體系地方“割據(jù)”的主要原因是“有條件的地方先上”的漸進(jìn)式社保思路。而這種思路源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。筆者認(rèn)為，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡越要加大力度構(gòu)建社會(huì)保障體系。否則，終將不堪重負(fù)。

進(jìn)城農(nóng)民工流動(dòng)頻繁，有相當(dāng)比例在不同城市間如候鳥般游走。他們?cè)谀骋粋€(gè)城市交納的養(yǎng)老保險(xiǎn)，如果沒有經(jīng)過“有關(guān)手續(xù)”，在另一個(gè)地方，往往很難獲得承認(rèn)。社會(huì)保障體系不統(tǒng)一以及社保機(jī)構(gòu)重經(jīng)濟(jì)保障、輕服務(wù)保障等制度缺陷，給流動(dòng)性很強(qiáng)的進(jìn)城務(wù)工人員增加了難以消解的辦事成本：對(duì)他們中的很多人來說，把以前繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到新的地方，難度超出想象，有的甚至根本無法完成。與其“白白”交錢，不如退保更為現(xiàn)實(shí)。這與很多西方國家大不相同。在那里，不必因更換城市打工而申請(qǐng)“轉(zhuǎn)移”社保，亦更不會(huì)因此而被迫退保。遺憾的是，迄今為止，我國公民不能享受全國統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，包括終生一致的社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地域的累計(jì)計(jì)算制度以及非地方化的全國社會(huì)保險(xiǎn)基金管理。

其實(shí)，還不僅僅只是進(jìn)城農(nóng)民工，包括學(xué)有所成但流動(dòng)性很強(qiáng)的白領(lǐng)們也面臨這樣的困惑，如果離開北京到深圳，以前交納的社會(huì)保險(xiǎn)也要轉(zhuǎn)移。而面對(duì)一些復(fù)雜程序時(shí)也令白領(lǐng)們左右為難，勞力勞神。更為重要的是，在地方主導(dǎo)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系下，大量社保資金沉淀在不同城市，特別是企業(yè)為員工交納的養(yǎng)老基金，更是天文數(shù)字。這種沉淀地方的基金模式，為民眾在不同地區(qū)自由選擇職業(yè)，設(shè)置了諸多復(fù)雜門檻。同時(shí)，也成了滋生腐敗的溫床。

社會(huì)保險(xiǎn)基金依據(jù)三方原則建立，用人單位交了其中的大部分，勞動(dòng)者也交了一部分，受益人是勞動(dòng)者。這項(xiàng)制度從根本上是排斥“退保”的，因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)的要義在于“社會(huì)”而不是特定的用人單位或者勞動(dòng)者。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，它是將人類社會(huì)“兒子養(yǎng)老子”的傳統(tǒng)方式社會(huì)化，讓社會(huì)上有工作能力的“兒子”養(yǎng)全社會(huì)喪失勞動(dòng)能力的“老子”。所以，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納和使用是分離的，勞動(dòng)者并不是使用自己繳納和用人單位為自己繳納的特定款項(xiàng)，而是以一個(gè)勞動(dòng)者的身份享受全社會(huì)勞動(dòng)所共同創(chuàng)造并且長期積累的社會(huì)保險(xiǎn)基金。正是在這種意義上，一個(gè)剛剛上班就遭遇工傷的勞動(dòng)者可以理直氣壯地享受工傷保險(xiǎn)的全部待遇，而不應(yīng)當(dāng)在法律上認(rèn)可其雇主所主張的該名勞動(dòng)者還未為其創(chuàng)造勞動(dòng)價(jià)值，因而不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的理由。

“退保”首先是對(duì)勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的侵害，因?yàn)閯趧?dòng)者從“退保”中拿到的僅僅是自已繳納的那一部分，用人單位為其繳納的更大部分從此不復(fù)存在，以國家財(cái)力為最后保險(xiǎn)的其他權(quán)益也隨之消失。如果考慮到這些所謂的“農(nóng)民工”都是從經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)到經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)工作，“退保”在一定意義上形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的再次“剝奪”。并且這還會(huì)對(duì)于落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展構(gòu)成長久的影響，因?yàn)榛氐竭@些地區(qū)的勞動(dòng)者在最佳就業(yè)階段沒有由勞動(dòng)為自己進(jìn)行的財(cái)富儲(chǔ)備，當(dāng)勞動(dòng)能力減弱和喪失時(shí)在給其本人和家庭帶來沉重負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也必然加重這些地區(qū)的社會(huì)財(cái)政壓力。

“退保”對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)制度的傷害或許更大，因?yàn)槿w社會(huì)成員的未來都與社會(huì)保險(xiǎn)制度密切相關(guān)，社會(huì)保險(xiǎn)制度是全體社會(huì)成員未來的依靠。如果勞動(dòng)者在能夠勞動(dòng)時(shí)不為社會(huì)保險(xiǎn)基金添磚加瓦，社會(huì)保險(xiǎn)的大廈就難以矗立。勞動(dòng)者雖然能夠從社會(huì)保險(xiǎn)基金中把已經(jīng)繳納的錢拿走，但卻不能夠?qū)⒆约罕厝幻媾R的包括年老在內(nèi)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)消滅。因?yàn)槿魏蝿趧?dòng)者無論如何都會(huì)變老，而老年人的基本生活都是需要得到保障的。當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)不能解決，不能給予保險(xiǎn)時(shí)，全社會(huì)必須為此承擔(dān)后果。

因此，勞動(dòng)者參與勞動(dòng)就應(yīng)當(dāng)享受社會(huì)保險(xiǎn)。勞動(dòng)者的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利通過法律強(qiáng)制來予以保障，不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)“退保”之類的現(xiàn)象。社會(huì)保障法律制度應(yīng)當(dāng)以全社會(huì)的力量來保障弱勢(shì)群體、保障普通勞動(dòng)者在遭遇各種不幸時(shí)能生活下去，并且還能活得比較好，這才是建立社會(huì)保障體系的初衷。

三、社保跨省轉(zhuǎn)續(xù)方案設(shè)計(jì)

由于社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移影響地區(qū)的局部利益，勞動(dòng)者在跨地區(qū)流動(dòng)時(shí)，只能帶走個(gè)人賬戶那部分，也就是勞動(dòng)者自己繳費(fèi)的部分，這種局面如果長期維持，對(duì)這部分勞動(dòng)者來說，還等于沒有參加社會(huì)保險(xiǎn)。因此，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)一直成為體制性難題。

有學(xué)者提出，目前在社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)方式上有兩種方案：一種方案是，把部分統(tǒng)籌基金換算成現(xiàn)金隨著轉(zhuǎn)移，即可以帶著去轉(zhuǎn)入地，當(dāng)然，個(gè)人賬戶的全部基金也將隨之轉(zhuǎn)移；另一種方案是，不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌，只轉(zhuǎn)移社會(huì)信息和記錄。現(xiàn)就兩個(gè)方案的可行性進(jìn)行分析：

第一個(gè)方案具有可行性，即轉(zhuǎn)移部分統(tǒng)籌基金，最后在參保地領(lǐng)取養(yǎng)老金。具體做法是，參考個(gè)人既往繳費(fèi)水平和社會(huì)平均工資水平，定出一個(gè)轉(zhuǎn)移比例，國家出臺(tái)全國性政策把這一比例確定下來。當(dāng)然，這個(gè)方案的矛盾焦點(diǎn)還在于地區(qū)壁壘，由于社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移會(huì)影響地區(qū)的局部利益，轉(zhuǎn)出就是轉(zhuǎn)嫁了責(zé)任，轉(zhuǎn)入就意味著將來要承擔(dān)責(zé)任。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，我國社保制度被分割在2 000多個(gè)統(tǒng)籌單位，各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，如個(gè)人繳費(fèi)比例不一、保障水平也不同。這導(dǎo)致轉(zhuǎn)出地出臺(tái)各種土政策限制統(tǒng)籌部分轉(zhuǎn)移，而轉(zhuǎn)入地由于沒有“統(tǒng)籌”部分而不愿意接納轉(zhuǎn)入。因而轉(zhuǎn)續(xù)的核心糾纏在統(tǒng)籌基金能否轉(zhuǎn)移上。其實(shí)，這種分析不無道理，不過我們可以采取舉國體制，實(shí)行“全國一盤棋”，國家出臺(tái)轉(zhuǎn)移辦法和比例后，就可以強(qiáng)制執(zhí)行，這在我國是容易做到的。實(shí)際上除去農(nóng)民工外，跨省轉(zhuǎn)續(xù)人數(shù)并不多，大約在幾十萬。而且面臨利益調(diào)整的也是少數(shù)幾個(gè)地方，如落后地區(qū)轉(zhuǎn)移到幾個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)。大部分跨省轉(zhuǎn)移涉及利益調(diào)整并不大，如從哈爾濱轉(zhuǎn)續(xù)到遼寧，盡管屬于不同統(tǒng)籌范圍，但待遇水平差別不會(huì)太大。

第二個(gè)方案可行性不大。首先，第二種方案對(duì)計(jì)算和管理水平要求很高，目前，各地養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理能力參差不齊、精算水平不一樣，在具體操作上會(huì)遇到一系列難題。如我國省市社會(huì)信息系統(tǒng)尤其是縣級(jí)信息系統(tǒng)不夠完善，管理能力在各區(qū)域間不平衡，“分段計(jì)算”所需的技術(shù)基礎(chǔ)和條件并不完善，每個(gè)參保者的歷史信息清晰準(zhǔn)確記錄，而轉(zhuǎn)移部分統(tǒng)籌基金的模式，將牽涉到地方利益的調(diào)整。這個(gè)難題比第一個(gè)方案要大得多。

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