戰略環評與武漢城市經濟圈生態文明建設

摘要：兩型社會綜合改革試驗區順應了全球經濟一體化的潮流，對于推進武漢經濟圈基礎設施建設、產業布局、區域市場、城鄉建設與環境保護“五個一體化”具有重要的現實意義。而戰略環境影響評價的早期介入，在強調可持續發展和預防為主的同時，充分考慮了戰略開發的全局性影響、累積性影響和附加性影響，使宏觀、抽象的可持續發展戰略貫穿于實際開發的全過程，成為環境與發展綜合決策的制度保障，保證了武漢經濟圈的健康有序發展。

關鍵詞：戰略環境影響評價；武漢城市經濟圈；生態文明

中圖分類號：F127文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００８）16－０117－04

隨著全球經濟一體化的發展，國際上的大城市包括特大城市在日趨激烈的競爭中紛紛聯合，建立起大都市圈或大都市連綿帶，即發育形成城市圈經濟。城市經濟圈的整體發展，可在區域范圍內調整資源配置，一定程度上克服單個城市在資源、市場容量等方面的不足，完善單個城市的發展，實現共同增長。武漢作為我國中部最大的城市，具有承東啟西的戰略支點作用，是東西互動、南北聯動，共同推動我國經濟穩定協調發展的紐帶和橋梁[1]。經過5年6次申報，武漢城市圈于2007年12月經國務院批準，成為“全國資源節約型和環境友好型社會（簡稱“兩型社會”）建設綜合改革試驗區”。

但在世界經濟發展和城市化的進程中，20世紀60年代以來，出現了嚴重的能源危機和環境危機，引起人們的反思，進一步激起了人類生態意識的覺醒，西方的環保思想從“末端治理”、“生產過程控制”過渡到“源頭防治”，對各種開發建設活動可能導致的環境影響的評價成為一些發達國家的法定要求。70年代中期開始，全球環境問題對人類的生存和發展的危害性增加，人類開始由僅僅關注局部環境問題擴展到關注區域或全球性環境問題，環境影響評價（以下簡稱環評）的范圍開始由項目層次的環評逐步上升和擴展到戰略性的區域規劃和政策層次的環評。隨著可持續發展戰略的提出和實施，戰略環境影響評價（以下簡稱戰略環評）作為實現可持續發展的一個重要手段，日益受到各國政府的重視和關注。

從90年代開始，我國認識到開展戰略環評的重要性，先后在《國務院關于環境保護若干問題的決定》及《中國21世紀議程》等政策文件中提出，開展對重大政策、法規進行環評。2003年9月1日開始實施的《環境影響評價法》確定了戰略環評的地位。2006年6月，我國首個省級行政區戰略環評——內蒙古自治區“十一五”規劃綱要戰略環評通過國家環境保護總局的評審，自治區政府據此對內蒙古“十一五”規劃相關目標、重點項目及產業布局等進行了調整。2006年6月22日在北京成立了戰略環評專家咨詢委員會，專門審議各類開發建設規劃環評文件，開展經濟發展政策和各類規劃的環境影響研究論證。隨后，在2006年8月，我國首個城市總體規劃戰略環評——武漢市國民經濟和社會發展“十一五”總體規劃綱要戰略環評也通過了專家評審。2007年10月，黨的十七大首次將“生態文明”寫入黨的政治報告。這實際上是落實科學發展觀、建設和諧社會理念在生態與經濟發展方面的升華，是強調在產業發展、經濟增長、改變消費模式的進程中，盡最大可能積極主動地節約能源資源和保護生態環境。

因此，積極開展戰略環評，將環境因素置于重大決策鏈的前端，綜合分析環境資源的承載能力，對各類重大開發、生產力布局、資源配置進行更為合理的戰略安排，對于促進武漢城市經濟圈生態文明建設具有十分重要的現實意義和重大的戰略意義。

1 戰略環境影響評價的內涵及功能

1.1 戰略環境影響評價的內涵及發展

戰略環境影響評價（Strategic Environmental Impact Assess，SEA）是指對政府及其部門的戰略性決策行為（包括政策、規劃和計劃）及其可供選擇方案的環境影響和效應進行正式的、系統的、綜合的環境影響評價，為政府制定和實施政策、規劃和計劃等提供信息上的技術支持，以避免或盡可能降低由于決策失誤帶來的不良環境影響，促進社會經濟環境系統可持續發展。SEA強調早期介入，充分考慮戰略開發的全局性影響、累積性影響和附加性影響等因素[2]，強調可持續發展和預防為主的原則，是將可持續發展戰略從宏觀、抽象概念落實到實際、具體方案的橋梁，是環境與發展綜合決策的制度化保障。

SEA的概念最早出現在1969年美國的《國家環境政策法》（NEPA）中。這個法案明確要求，“所有的聯邦政府和機構對那些可能顯著影響人類環境質量的法規和其他主要聯邦行動的建議都必須準備一份詳細的關于環境影響的報告（EIS）”，其中，就規定了聯邦政府對于政策、計劃、規劃等有進行環境影響評價的義務。如今，美國政府已經編制了好幾百部戰略環境影響報告。加拿大在1990年以內閣決議的形式要求所有聯邦部門對其提交內閣審查的可能產生環境影響的政策與規劃議案實施戰略環評。另外，加拿大政府對其WTO多邊貿易的談判政策進行了戰略環評，且積極推動WTO多哈會談中將貿易自由化與環境保護作為可持續發展的主要內容列入議題。歐洲委員會于1985年頒布《環境影響評價法令》（EIA Directive）強制要求對所有建設項目進行環評之后，又陸續發布文件強調戰略環評的必要性。1997年，歐盟發布《戰略環境評價導則（草案）》，要求其成員國最遲在1999年底前開始實施。2001年末，歐盟《戰略環境評價法令》（SEA Directive）正式批準實施。在亞洲，韓國環評法要求國家及地方政府在制定實施各種政策與計劃時必須進行戰略環評。日本出臺了一整套“計劃環境評價體系”，專門用于區域開發計劃中的戰略環評。香港則從1989年的空港計劃開始實施戰略環評，迄今為止已完成十幾個發展計劃戰略環評。

我國自20世紀80年代以來，一些地方就將環評制度由單一建設項目環評向開發區、流域等區域開發活動的戰略環評拓展[3]。如90年代初天津市針對開發區的建設具有集中、高速、規模大、資源消耗密度高等特點，組織開展了開發區規劃的環評工作，分析區域開發可能對區域內及周邊的生態環境造成的環境影響并建議有關部門相應調整開發區規劃和布局，從而避免和減輕一些資源環境問題的產生。一些地方在戰略環評的制度建立方面作了有益的探索。如1997年江蘇省委、省政府發布的《關于切實加強環境與發展綜合決策的通知》中規定：“對于重大經濟和技術政策制定、基礎設施建設、區域國土整治與資源開發、流域開發、開發區建設、城市新區建設和舊區改建等重大決策事項，必須進行環境影響評價。”根據這個規定，江蘇省有關部門組織了對蘇州工業園區等建設規劃的環境影響評價，開展了對江蘇省產業結構調整政策等方面的環境影響評價研究，取得了很好的綜合效果。在堅持和完善建設項目環評制度的同時，我國先后在《國務院關于環境保護若干問題的決定》及《中國21世紀議程》等政策文件中提出開展對重大政策、法規進行環境影響評價。我國的《環境影響評價法》中明確要求對土地利用規劃，區域、流域、海域開發規劃和有關專項規劃進行環境影響評價。政府或有關部門在審批規劃時，應當將環境影響結論以及審查意見作為決策的重要依據。2005年，又啟動了《規劃環境影響評價條例》的立法。2006年6月22日，為貫徹落實科學發展觀，健全環境保護參與綜合決策機制，推動戰略環境影響評價工作有效開展，由來自經濟、社會、環境、資源等領域的共39位院士和學者組成國家環境保護總局戰略環境影響評價專家咨詢委員會。這是中國戰略環評發展歷程中的里程碑，也是落實科學發展觀的又一具體行動，更是政府職能從重項目審批向重規劃調控轉變的一項重要改革探索。2007年11月3日， “戰略（規劃）環評在中國”國際研討會上國家環境保護總局副局長潘岳透露，《規劃環評條例》的送審稿已上報國務院，正在修改審定中。近兩年，國家環境保護總局通過區域限批等手段，開展了內蒙古、新疆、大連、武漢等10個典型行政區，鐵路、石化、鋁業等3個重點行業和湖北省“十一五”規劃綱要、重慶市三峽庫區重點產業發展規劃、寧東能源化工基地規劃綱要等8項重要專項規劃的規劃環評試點。

1.2戰略環評是規避環境風險的制度手段

目前，我國面臨著經濟高速增長和環境資源嚴重不足的矛盾，面臨著傳統經濟增長模式對人類生存環境構成的重大威脅。由于我國在過去制定重大經濟政策時很少考慮可能將產生的環境后果，以至于在執行的過程中引發了大面積的環境污染和生態破壞，至今遺患無窮。例如，現有的大都市由于在規劃中沒有充分考慮環線路網帶給城市交通、市民居住、環境安全的負面影響，如今已造成了大都市交通長期擁堵不堪，城市布局像“攤大餅”一樣無限擴張，加劇了城區內空氣污染和熱島效應。再如，中西部省區在做能源、電力、重化工基地建設規劃時，由于沒有考慮到發展這些重污染行業必會與脆弱的生態環境產生尖銳矛盾，尤其是區域內有限的淡水資源根本無法支撐如此規模的開發活動，現已造成了幾代人都難以恢復的生態問題[4]。而近日引起廣泛關注的廈門海滄空間布局失調等問題又是一個深刻教訓。因此，走可持續發展之路，樹立科學發展觀，建設資源節約型和環境友好型社會，構建和諧社會是必然選擇。國際經驗和國內實踐證明，戰略環評是快速工業化、城市化過程中優化產業和區域發展布局、結構和規模，規避環境風險的制度手段，是現階段促進環境與發展綜合決策，推進國土綜合整治與合理開發，實現科學發展的最有力保障之一，是一種將可持續發展理念融入其中的工具。

面對當前日益嚴峻的環境形勢，積極地推進戰略環評，加快建立健全戰略環評專家咨詢委員會工作機制，充分發揮專家的集體智慧，為規劃環評審查提供咨詢，審議各類開發建設規劃環境影響評價文件，組織開展戰略環境影響評價的專題調研、考察及相關學術交流，開展經濟發展政策及各類規劃的環境影響研究論證，并從環境資源承載能力的角度對各類重大開發建設戰略和規劃進行研究，將環境因素置于重大決策鏈的前端，推動環境保護參與綜合決策，使環境資源承載能力、人口分布、國土利用格局等成為工業化和城市化決策和國家決策的科學依據，充分發揮從決策源頭防治環境污染和生態破壞的作用。近期，戰略環評專家咨詢委員會將對天津濱海新區、成渝經濟區、廣西北部灣地區、福建海峽西岸經濟區等重點區域的產業布局問題以及石化、化工、鋼鐵、有色、建材等重點行業的有序發展問題進行深入研究，分析其“十五”以來的投資、能耗、排污、治污等情況，預測其發展前景，使環境保護能積極介入，超前謀劃。這必將帶來國土整治規劃與產業發展戰略的重新制訂，也必將帶來促進區域協調發展的一系列新政策[5]。

2武漢城市經濟圈透視

2.1武漢城市經濟圈的含義

武漢城市經濟圈，是指以武漢為龍頭，以推進基礎設施建設、產業布局、區域市場、城鄉建設與環境保護“五個一體化”為目標，近期建設以武漢為核心的“1+8”武漢城市圈；中期將突破省界，向鄰省的中小城市推進，如江西的九江市、湖南的岳陽市、河南的信陽市，建設以武漢為核心的中部城市經濟圈；遠期階段將向中部其他大中型城市拓展，建設長江中游和中部地區最大、最強、最富有活力的城市經濟圈。武漢城市經濟圈是一個具有戰略意義的“經濟圈”，是國際經濟一體化、區域化發展的結果，是走向國際型城市圈競爭的試金石。

2.2“1+8”武漢城市圈的現狀分析

武漢位于江漢平原東部，長江中游與漢水交匯處，在我國經濟地理圈層中處于優越的中心位置，其內層與湖北省的荊州、宜昌、十堰、襄樊、孝感、黃石等城市相距300公里左右，中層與鄰省的長沙、鄭州、洛陽、南昌、九江等大中城市相距600公里左右，外層與京、津、滬、穗、渝、西安等特大城市均相距在1 200公里左右。黃石市位于湖北東南部，長江中游南岸。境內外交通便利，區位優勢明顯。鄂州位于湖北東部，風光秀麗，著名的西山風景名勝區，洋瀾湖、梁子湖、紅蓮湖與城市渾然一體。長江過境88公里，建有6座港口，鄂州港可泊萬噸級船舶。交通、通訊、供電、供水條件完備。孝感地處湖北東北部，東鄰“九省通衢”的武漢市，北連河南省的南大門信陽市，南靠廣闊富饒的江漢平原，西接古城襄樊、荊州、車城十堰。黃岡位于湖北東部，京九鐵路中段，長江中游北岸，是一座正在崛起中的中等城市。咸寧地處華中腹地，通稱“鄂南”，素有“湖北南大門”的美稱。全市森林覆蓋率達到48%，高于全國35個百分點。金、鎂、鋅、煤、大理石等貯量豐富，瓷土、礬、云母、鎢、銻等遍布全市各地。其中，煤炭儲量近億噸，年開發量在百萬噸左右。仙桃是湖北省轄縣級市，有煤、石膏、石油、天然氣、電氣石、白鈦石、十字石等礦產。潛江位于中南部，有石油、天然氣、巖鹽、鹵水等礦產資源。天門地處鄂中腹地江漢平原，上通荊沙，下接武漢，南瀕江漢黃金水道，北枕三峽過境鐵路，緊銜107、318國道和宜黃高速公路。市內高等級公路縱橫交錯，5 000噸級優良港口，8萬門程控電話，電力供應充足，第三產業發達；天門是全國最大的棉鄉，皮棉總產百萬擔（5萬噸），年均出口20余萬擔；天門石油儲量占江漢油田總儲量的1/3，巖鹽儲量184億噸，大量的無水芒硝和天然氣等礦藏極富開采價值。

2.3武漢城市圈的重要意義

2005年10月11日，中國共產黨第十六屆中央委員會第五次全體會議在北京落幕。全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中，首次把建設資源節約型和環境友好型社會，確定為國民經濟與社會發展中長期規劃重要戰略任務。會議上明確提出，要加快建設資源節約型、環境友好型社會，大力發展循環經濟，加大環境保護力度，切實保護好自然生態，認真解決影響經濟社會發展特別是嚴重危害人民健康的突出環境問題，在全社會形成資源節約的增長方式和健康文明的消費模式[6]。黨的十七大報告再次強調要加強能源、資源節約和生態環境保護，提出了實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求，并首次將“生態文明”寫入黨的政治報告。同時指出：“以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極。”

武漢作為中部地區唯一的特大城市，在中部地區具有獨特的地位和功能。武漢與周邊城市歷來有著廣泛的經濟、社會和文化聯系，擁有聯合發展的外部條件和內在要求，這是形成武漢城市圈的客觀條件。改革開放以來，武漢市先后提出了“兩個突破”（流通和交通），“兩個通開”（城城通開、城鄉通開），發起組建了武漢經濟協作區，為武漢城市圈的發展奠定了基礎。

當前，世界經濟區域化、一體化的趨勢進一步增強，國內城市的競爭日益激烈。為了適應新一輪的經濟競爭，武漢城市圈應運而生。

武漢城市圈是湖北人口、產業、城市最為密集的地區，是全省經濟發展的核心工業區域。武漢是我國重要的工業基地，商務環境相對完善。周邊城市腹地廣闊，資源條件相對寬松、開發成本較低。以武漢為龍頭，通過合理分工，發展武漢現代服務業、高新技術產業、現代制造業，為周邊城市提供市場、技術和人才支撐。發展周邊城市配套延伸產業和特色產業，解決地區經濟發展中的產業趨同、無序競爭等問題，推進區域產業資源整合。因此，在推進新型工業化、新型城市化過程中，開展資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試點，有利于加快轉變經濟增長方式，走出一條低投入、高產出、低消耗、少排放、能循環、可持續的發展道路，促進經濟發展與人口、資源、環境相協調，形成節約能源、資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。有利于加快中部地區發展，發揮區域內各自不同的優勢，突破影響經濟發展的地區分割和城鄉二元體制障礙，建立以城帶鄉，以工促農的體制和機制，促進城鄉一體區域發展。

2.4科學發展觀催生生態文明，引領兩型社會

世界與中國文明發展史告訴我們，生態興則文明興，生態衰則文明衰[7]。因此，謀求經濟的發展，必須有一個正確的發展觀。有什么樣的發展觀就會有什么樣的發展道路、發展模式和發展戰略。

武漢城市圈設立“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區，是以科學發展觀和構建社會主義和諧社會為指導，建立促進“兩型社會”建設的體制機制，轉變經濟增長方式，探索新型工業化、新型城市化道路和具有中部特色的內生型發展模式，推動城鄉統籌發展和區域協調發展。

“兩型社會”指的是“資源節約型、環境友好型社會”。資源節約型社會是指整個社會經濟建立在節約資源的基礎上，建設節約型社會的核心是節約資源。環境友好型社會是一種人與自然和諧共生的社會形態，其核心內涵是人類生產和消費的互動與自然生態系統協調可持續發展?！皟尚蜕鐣焙诵膬群且匀伺c自然和諧為目標，人類的生產和消費活動與自然生態系統協調可持續發展，以資源環境承載能力為基礎，以遵循自然規律為核心，以綠色科技為動力，倡導環境文化和生態文明，追求經濟與環境協調發展的社會體系?！吧鷳B文明”從性質上來講是一種環境倫理觀，是用于指導全社會處理人與自然關系的意識形態。從廣義角度來看，生態文明是人類社會繼原始文明、農業文明、工業文明后的新型文明形態。它以遵循人、自然、社會全面和諧發展規律為原則，推進經濟、社會、自然環境的可持續發展。從狹義角度來看，生態文明是與物質文明、政治文明和精神文明相并列的現實文明形式之一，著重強調人類在處理與自然關系時所達到的文明程度。在政治制度方面，環境問題進入政治結構、法律體系，成為社會的中心議題之一；在物質形態方面，創造了新的物質形式，改造傳統的物質生產領域，形成新的產業體系，如循環經濟、綠色產業；在精神領域，創造生態文化形式，包括環境教育、環境科技、環境倫理，提高環保意識。

兩型社會、生態文明與科學發展觀相一致，提倡以尊重和維護生態環境為出發點，強調人與自然、人與人以及經濟與社會的協調發展，以可持續發展為依托，以生產發展、生活富裕、生態良好為基本原則，以人的全面發展為最終目標，營造經濟發展與節約能源資源、保護環境和生態建設的發展后勁，使生產要素產生最科學的集聚效應，實現人與自然和諧相處，構建和諧社會，實現中華民族的偉大復興。

3戰略環評是武漢城市經濟圈生態文明建設的前提

可持續發展是人類未來發展的共同方向。發展必須要有戰略，發展戰略必須能夠可持續，衡量發展戰略是否可持續，戰略環評就是標尺之一。因此說，中國的可持續發展目標需要一個個發展戰略通過戰略環評來落實，中國的經濟發展與環境保護的矛盾要靠戰略環評來緩解[8]。武漢城市經濟圈的建設試點，正是在可持續發展推動下，順應全球經濟一體化的發展趨勢，遵循生態系統是有限的、有彈性的和不可完全預測的原則，從資源環境承載力、生態功能分區、環境容量等方面對城市總體發展戰略進行評價的基礎上，通過了“十一五”規劃綱要戰略環評。

戰略環評是真正意義上以主動積極的態度，對人類大規模開發活動進行預先評價，注重分析規劃中對環境資源的需求，提倡開發活動全過程中的循環經濟理念，保證規劃與環境政策、法規的協調性，考慮規劃區域內的環境累積影響，提升社會評價的高度，綜合考慮間接連帶性的環境影響，促進政務公開和公眾參與，促進政府決策科學化與民主化，全面協調可持續發展，打破部門界限與地區界限，解決條塊分割和部門分割，避免盲目建設和重復建設，變過度開發為適度開發，變無序開發為有序開發，變短期開發為持久開發，落實科學發展觀、促進人與自然和諧發展。

武漢城市經濟圈的建設，正是以戰略環評作為區域發展的前置條件，從發展空間與結構和功能出發，從自然生態、資源與能源的可持續利用等方面對區域格局、產業布局、重大項目、交通網絡、市場體系、城鄉一體化等方面，引導整個地區的協調和可持續發展。

根據戰略環評和有關專項規劃環評的建議，武漢市對城市環境功能規劃區作了進一步明確，推動了區域性、流域性環境問題的解決，同時，也為城市生態環境的改善和環境質量的提高奠定了基礎。在工業園區和行業規劃環評中，特別注重環境基礎設施建設，通過協調實施、同步建設，最大限度地消除區域、行業的環境制約因素，促進了產業布局調整和結構優化升級。以政府令的形式出臺了《武漢市環境影響評價實施辦法》，促進了環境管理制度建設。

建設武漢城市圈不只是武漢市的事，也不只是周邊8市的事，它涉及到湖北能否振興崛起，率先在中西部地區全面實現小康的宏偉目標，是一項推進湖北工業化、現代化和城市化的重大戰略舉措[9]。因此，只有積極推進戰略環評，優化產業和區域發展布局、結構和規模，促進環境與發展綜合決策，才能實現武漢城市經濟圈生態文明的科學發展。

參考文獻：

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[5]潘岳.環境保護必須進入綜合決策前端[N].中國環境報，2007-06-25.

[6]解振華.大力發展循環經濟 加快建設資源節約型、環境友好型社會.在全國循環經濟試點工作會議上的講話，2007-11-26.

[7]傅治平.第四文明——天人合一的時代交響[M].北京：紅旗出版社，2007：92.

[8]潘岳.規劃環評和戰略環評是下一步工作重點[J].能源思考，2007，（3）.

[9]課題組（楊云彥，陳祖源，涂文學，袁云光，孟隸，秦英?。?武漢城市經濟圈建設若干對策建議[J].長江論壇，2004，（2）：22-26.