關于進一步增強黑龍江省社會保障能力的思考

摘要：社會保障（Social Security）是一個國家的一種基本社會保護制度。23年前，我國首次在國家文件中明確提出“社會保障”的概念。黑龍江省作為振興東北的老工業基地，2004年5月以來實施了社會保障制度試點，取得了預期效果，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立。但是，目前還不完備，存在如體制不健全、程度較低、負擔過重以及基金籌資模式落后等諸多問題。因此，建立一個完善的、社會化的、城鄉統籌的社會保障體系是當前改革的重要任務。

關鍵詞：社會保障；社會保障制度試點；城鄉統籌；個人社保賬戶

中圖分類號：F842.6文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００８）16－０103－03

一、黑龍江省社會保障制度試點的內容與現狀

2004年5月，國務院批復了《黑龍江省完善城鎮社會保障體系試點實施方案》，其總體目標是建立獨立于企業事業單位之外，資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系。主要內容包括兩個方面：一是逐步完成社會保障體制的并軌，即國有企業下崗職工基本生活保障制度轉為失業保險制度；二是做實個人賬戶資金。

2004年，全省社會保障試點全面鋪開，國家出3.75%，共補助18.2億元，用人單位出1.25%，做實個人賬戶5%，國有企業下崗和失業職工都有了生活上的保障，為企業下一步的改革創造了良好條件；2005年起按6%做實個人賬戶，我省社保體系試點工作已基本完成，全面完成試點原定并軌計劃和做實個人賬戶等試點。

截至2007年末，農村新型合作醫療全面推開，全省新型農村合作農民醫療參合率達到92.1%；年末全省參加基本養老保險830.2萬人，比上年增長3.7%，其中職工576.9萬人，增長2.2%；離退休人員253.3萬人，增長7.1%；參加失業保險464.1萬人，增長1.2%；參加基本醫療保險763.9萬人，增長7.9%，其中職工558.4萬人，增長8.4%。積極解決群眾看病難問題，全省城市社區醫療衛生機構發展到752個，比2002年增加583個，覆蓋率提高到72%；離退休人員205.5萬人，增長6.6%；城鎮居民有145.9萬人得到政府最低生活保障，在全國率先建立了農村低保制度；切實解決困難家庭子女就學難問題，對全省城鄉困難家庭學生實施了“兩免一補”，農村義務教育“兩免一補”政策全面落實，并延伸到城鎮低保家庭學生；有效解決困難群眾住房難問題，在全省范圍建立了廉租房制度，共有10萬戶家庭享受到廉租房保障，累計建設經濟適用房1 150萬平方米，完成舊小區和棚戶區改造6 710萬平方米，新增城市集中供熱面積7 600萬平方米；2007年，省財政安排資金分別對城市低保對象和省屬高校貧困學生給予專項補助和臨時性補貼，以緩解物價上漲給群眾生活帶來的壓力；2003年以來，我省累計為離退休人員人均提高退休金220元，比2002年提高了42.9%。已有27個縣（市、區）建立了農村低保制度，并在全省鋪開；社會福利設施覆蓋率已接近80%。①

目前，黑龍江省加強擴面征繳，努力提高保障水平，各項社會保險運行情況良好。截至6月底，全省基本養老、失業、醫療、工傷、生育保險的參保人數分別比上年末增加9.6萬人、2萬人、21萬人、17.1萬人、7.6萬人。同時，在養老保險上，調整養老金待遇水平，月人均提高95元，高于全國平均水平。城市低保標準平均提高到192元/月；在醫療保險上，增擴牡丹江、佳木斯、大慶和七臺河4市為試點城市，使全省試點城市覆蓋面超過50%；在失業保險上，提高失業保險金標準，平均達到242.9元，比原標準增加57.7元；在工傷保險上，制定下發了調整因工負傷人員傷殘津貼及工亡職工供養親屬待遇的意見，這是自《工傷保險條例》頒布實施以來我省連續第5年調整工傷職工傷殘津貼待遇。

二、黑龍江省社會保障制度試點的成效與問題

城鎮社會保障體系試點方案實施以來，我省社會保障體系進一步完善，城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險和城市居民最低生活保障等覆蓋面不斷擴大，保障標準持續提高，城鎮參加五大保險的人數平穩增長，城鄉低保實現了動態管理下的應保盡保。主要取得以下成果：

第一，拓寬了各項社會保險資金覆蓋面。作為試點省份，養老保險金已覆蓋企事業單位、有雇工的個體工商戶和自由職業者。各級地方政府還出臺措施引導、鼓勵自由職業者加入社會養老保險基金，養老保險已經做到全面覆蓋；失業保險和醫療保險也做到了全面覆蓋城鎮企事業單位職工。

第二，有效減少或防止了社保資金發放漏洞。采用社會化發放社保基金的辦法，參加社會保險的企事業單位離退休人員憑個人儲蓄卡到銀行取錢。發放對象的養老保險金征繳資料有翔實記錄，并與有關地區公安、民政機關密切配合，交換信息，嚴防社保資金發放過程中的漏洞。

第三，中央地方聯合有效籌集了資金。黑龍江省的退休工人占全國比重大，相對于現在征繳的養老保險資金而言，要養活現在養老保險制度下退休的職工，加上新制度產生之前退休的職工，還存在一定的資金缺口。為此，在試點工作中，建立了以企事業單位的社會征繳為主、中央財政予以定額補貼的社保資金籌集機制，以保證足額發放當年的養老金。

第四，建立了以市場為導向的就業機制。現行失業保險繳納制度是對正常狀態下失業的人數而定的，按個人1%、企業2%征繳的費率在正常情況下是適宜的。但也面臨著集中性的、階段性的、巨額的失業保險金支付壓力，在確保社會穩定的前提下，社保改革試點機制已經平穩地應對并且完成了一次大規模的國有企業勞動力結構的大調整。從國企就業到走向市場，我省已經邁出了艱難的一步，以市場為導向的就業機制已經初步形成。

第五，基本完成了向失業保險制度并軌。國有企業下崗職工基本生活保障，向失業保險并軌任務基本完成。截至2005年底，黑、吉兩省共并軌295.1萬人。下崗職工完成從下崗到失業的“并軌”后，徹底與原企業脫離關系，變成了“社會人”后涌進社會，并享受失業保險等社會保障。各級政府也充分提供各種優惠政策及采取各種措施幫助他們實現再就業，如對失業人員創業給予稅費減免、政府出資購買崗位等等。因此，兩個省都同步推進完善社會保障體系，千方百計擴大就業，使再就業率達到90%以上，為老工業基地振興創造了條件。

第六，完善了醫療制度和工傷保險制度。醫療保險和工傷保險制度進一步完善，有效維護了困難群體的權益。如黑龍江省有13個市地、37個縣（市）實行了大額醫療費用救助辦法，9個市地實行了公務員醫療補助，8個市地建立了企業補充醫療保險，各統籌地區都建立了離休人員醫療保障機制。基本醫療保險參保人數已由2003年底的435萬人，增加到2007年末的763.9萬人。工傷保險重點推進煤炭等高風險行業、農民工和有雇工個體工商戶及其從業人員的擴面工作。

但社會保障試點過程中也暴露出一些問題，如社會保障體制不健全、不完善，保障性差、項目不全、程度較低，政府與企業包攬過多、負擔過重，基金籌資模式落后等問題。因此，建立一個完善的、社會化的、城鄉統籌的社會保障體系是當前改革的重要任務。

三、進一步增強黑龍江省社會保障能力的政策建議

（一）政策建議

第一，進一步擴大社會保障體系的覆蓋范圍。①建立健全社會救助體系，完善城市居民最低生活保障制度，鞏固應保盡保成果；推動完善與經濟發展水平相適應的社會保障體系，創造條件逐步完善基本養老保險制度、基本醫療保險制度和失業保險制度相結合的城鎮社會保障體系，擴大社會保險的覆蓋面，并積極探索與實施農村社會保障制度；提高參保率，擴大社會保障體系覆蓋面，把國家機關、企事業職工及城鎮各類經濟單位從業人員全部納入社會保障統籌范圍。

第二，逐步建立健全社會保障的投入機制。主要包括：一是調整財政支出分配結構，增加財政的社會保障支出；二是建立繳費的激勵機制，工作時多繳費、退休后多得益，并實行個人賬戶儲蓄制，做實養老金賬戶；三是為償還計劃經濟時期形成的社會保障歷史欠賬，可考慮從國有資本中劃撥1/3左右給社會保障基金；四是地方財政拿出7—8個百分點用于養老保險補貼支出，以降低企業的養老保險繳費壓力。

第三，考慮社會保險“費改稅“試點。②可考慮將現行征費統一改征稅的稅收法律辦法，并擴大征收范圍，即對所有的有收入單位和個人征收；對虧損和困難企業，可采取包括變現部分國有資產等措施。社會保障稅專款專用，納入預算管理；社會保障稅收入作為共享與地方共享收入，其分成比例可暫定為60%和40%，與分稅制財政體制一致，中央集中的部分作為對我省等老工業基地的專項轉移支付的社會保障。

第四，進一步加強社會保障資金的科學管理。可借鑒國外的有益經驗，嘗試通過招標委托有資信的專業性金融機構具體經營保險基金，從而提高基金運營效率和投資收益率；規范和完善老工業基地的企事業單位的財務管理，將整頓財稅秩序與嚴格財經紀律有機地結合起來，突出重點、標本兼治、強化手段、嚴格執法，提高社會保障資金的管理水平；實行個人賬戶資金市場運營，確保積累基金的保值增值，減少通貨膨脹造成的損失，提高人們參保、繳費的積極性；不斷完善“金保工程”。

（二）爭取國家政策支持

黨中央實施振興東北戰略以來，黑龍江省實施增值稅轉型、資源枯竭城市經濟轉型等稅收激勵政策，但轉型效果不明顯。①因此，可以考慮爭取國家出臺新的激勵政策支持，如擴大增值稅試點范圍，實行增量抵扣，適當提高稅收返還比例；進一步降低低度油田和衰竭期礦山資源適用稅額標準；繼續執行工業企業的固定資產按一定比例縮短折舊年限的政策；對原國有重點煤礦歷史遺留的采煤沉陷區治理問題，中央對我省的補助比例提高到50%；堅持統籌城鄉經濟社會發展，進一步加大對農村扶貧項目的投入；對于低收入者集中的“棚戶區”群眾，通過多種途徑改善居住條件、擺脫生活困境；進一步調整財政支出結構，增加社會保障投入，保證城市低保、公共衛生等各項重點支出的需要，等等。

誠然，目前社會保障理論與制度設計還不盡完美，如繳費回報、城鄉低保、城鄉統籌、個人賬戶等基本問題，還有待進一步研究和深化。

參考文獻：

[1]張左己在全省完善城鎮社會保障體系試點工作動員大會上的講話，2004-05-19.

[2]王東華在全省再就業暨完善城鎮社會保障體系試點工作座談會上的講話，2004-09-24.

[3]黑龍江省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要，2006-02-14.

[4]2007年省國民經濟和社會發展統計公報、省政府工作報告、省財政預算與決算報告、省勞動和社會保障工作要點.