中東歐國家銀行體制改革的經驗與啟示

中東歐國家是指包括波蘭、匈牙利、捷克等從計劃經濟向市場經濟轉軌的國家。這些國家不僅地域相近，而且銀行體制改革的時間和路徑也基本一致，他們還均于2004年加入了歐盟。這些國家的銀行體制改革大體上都經歷了兩大步驟，第一步就是實行商業銀行機構和業務與中央銀行分離，建立二級銀行體系，第二步就是將國有銀行私有化。應該說，在市場經濟體制下，建立二級銀行體系是必然，也是必要。但對國有商業銀行的私有化問題，則需要認真探討。本文旨在通過對中東歐國家國有銀行私有化的路徑的介紹，總結其私有化中的經驗，分析其中存在的問題，以對我國的國有銀行改革提供借鑒意義。

中東歐國家銀行體制改革的路徑

中東歐國家銀行體制改革的第一步發生在政治“劇變”前后，建立以中央銀行和商業銀行分離的二級銀行體制在20世紀90年代初期基本結束。如匈牙利與1987年建立了二級銀行體系，將中央銀行的貸款業務剝離，成立了3家商業銀行。波蘭1988年開始對其金融體制進行改革，通過了銀行法和中央銀行法，1989年建立了二級銀行體系，從中央銀行分理處9家商業銀行。這些國家的政府寄希望于建立這樣的銀行體制以適應市場經濟的需要，但國家獨資或國家控股的商業銀行并沒有、也不可能消除計劃經濟時期的弊端，再加上激進的企業制度改革導致大量企業破產，商業銀行的不良貸款不僅沒有減少，反而大幅度增加，給政府造成巨大負擔。因此各國開始尋求對商業銀行的私有化的改革。

20世紀90年代中期以后，私有化成為中東歐國家銀行體系改革的主旋律。銀行私有化的初期目標是實現經濟轉軌，減少國家對銀行的補貼，提高銀行效率，而長遠目標則是要形成能為經濟提供有效金融服務的金融體系。但由于這些國家的金融市場既不發達更不完善，經濟發展水平較低，私營企業剛剛起步，民眾力量弱小，僅僅依靠國內資源和市場無法完成這一重任，因此各國普遍采取了激進的、暴風驟雨式的改革政策：降低甚至取消外資銀行進入的門檻，放松外資銀行設立分行的限制，允許外資銀行作為戰略投資者參股國有銀行或收購國內銀行。到1999年底，外國控制的銀行已占匈牙利銀行總資產的68.5%，2000年，波蘭商業銀行63.7%的資產被外資控制，保加利亞國有資產占保加利亞銀行資產的份額不足20%，而外國控制的銀行占銀行總資產的74%。在羅馬尼亞，外國銀行控制著銀行資產的49.6%，國有銀行控制著銀行資產的47.4%。2001年底，捷克有16家銀行和10家外國分支機構由外資所有，占市場中獲準運作的銀行實體總數的71.1%。

中東歐國家銀行外資化的另一個特點是進入這些國家的外國銀行主要是鄰近的歐洲國家的銀行（除美國花旗銀行外）。如在波羅的海三國，規模較大的外資銀行都由瑞典擁有，奧地利的銀行大多進軍斯洛伐克與克羅地亞，意大利的銀行也主要在克羅地亞。進入中東歐國家最大的5家外資銀行分別為比利時的“KBC”銀行、奧地利的“Erste”銀行、奧地利信貸銀行、意大利聯合信貸銀行和奧地利賴發森銀行。

中東歐國家銀行體制改革中的經驗與問題

從中東歐國家銀行體制的改革路徑可以看出，以下幾方面問題值得探討。

國家銀行要不要實行私有化。這似乎是一個不成問題的問題，因為理論和世界各國的實踐都已經證明，傳統“大一統”的、完全國家所有的銀行體制存在著政府干預、預算約束軟化、效率低、效果差、甚至腐敗等問題，其直接的表現就是銀行壞賬嚴重。只有通過私營化，完全按照市場經濟的原則來經營和管理，才能解決這些痼疾。事實上，東歐國家也曾試圖通過設立專門的壞賬處理機構如“清理銀行”和注資來解決國有銀行沉重的壞賬包袱，但這都產生了道德問題。如匈牙利政府在1990～1994年向銀行系統注入了30億美元的資金，相當于國內生產總值的10%，但銀行的壞賬仍在不斷增加。捷克通過注資等方式用于拯救國有商業銀行的最終費用接近于國內生產總值的30%，也沒有使其銀行的經營狀況有所改善。因為這些銀行既不能獨立于國家，也不能獨立于其未經改造的客戶即國有企業。沉重的財政負擔是東歐國家的政府無力承擔，只有選擇“出售”之路。

國家銀行如何實現私有化。無論如何都應當承認，私有化是當前世界的一種趨勢，但實現私有化的方式卻有多種，采取的方式不同，效果也就不同。

首先，是快速還是逐步實現私有化？東歐國家普遍選擇了快速實現私有化的激進改革方式。正像這些國家企業的迅速民營化導致的經濟“休克”一樣，銀行的迅速民營化也產生了問題。1990～1993年的波蘭由于放松對銀行部門的管制，以寬松的條件允許私人銀行進入，使波蘭在短期內迅速出現了61家新的私營銀行。同時外國銀行也開始在波蘭開展業務，先后有10家外資銀行建立。這些外國銀行的進入在促進競爭的同時也對波蘭國內的小銀行提出了挑戰，私人銀行由于缺乏足夠的資本和資產，缺乏必要的專門知識和技能，在外資銀行的競爭面前很快陷入困境。而捷克實行“憑證私有化”法，意圖是公平、迅速地實現民營化，但由于憑證的持有者都是毫無市場經驗的普通百姓，他們只能將這些“憑證”賣給投資基金，而投資基金的創辦者就是參與憑證私有化的銀行，其結果是銀行持有了參與憑證私有化的國有企業的股份，而國家又掌握著大銀行的控股權，銀行與企業之間的聯系不僅沒有削弱，反而進一步加強，使得“銀行的治理成為了過去遺產的人質”。

事實上，從完全的國家所有向私有化轉變是需要一定條件的，這就是民營經濟有了一定的實力，資本市場和勞動力市場得到一定程度的發展，企業家階層得到了一定的鍛煉和成長。中東歐國家正是由于缺乏這樣的條件，所以只能借助于“外資化”來實現銀行的民營化。

其次，是外資化還是內資化？中東歐國家銀行的私有化主要是通過外資銀行進入實現的。一方面，國家財政難以支付銀行改革的巨大成本，對國有銀行的注資等形成了國有銀行被拯救的預期，因而產生了道德風險；另一方面，當時也沒有對國有銀行進行改造的知識、經驗和技能，靠內部力量難以改變國有銀行的產權和治理結構。因此，借助外國銀行的參與改造國有銀行是當時的中東歐國家銀行體系改革的必然選擇。世界銀行的研究報告認為，外國銀行的引進有助于提高效率、促進競爭和金融部門的穩定。理論上講，對于這些轉軌國家來說，外國銀行的進入有助于現代支付和交易體系的形成，能動員家庭儲蓄，引導資金流動；能提供短期和長期的儲蓄和貸款服務；會帶來風險評估、風險轉換和風險共享的經驗；能提供金融管理的咨詢、培訓和幫助；有助于企業公司治理結構的形成；可以游說和促進整個銀行體系監管制度的形成；有助于降低交易成本等。

但是，我們也不能不看到，外國銀行進入的方式不同，對本國經濟的影響也不同。如果外資銀行在本國獨立地設立分支機構，由于這些分支機構的資金可以在全球范圍內運作，本國中央銀行就很難對其監管。如果外資銀行通過參股的方式進入，就可以相對降低資金流出入的風險。此外，外資銀行參股的程度不同，效果也不同。從某種意義上說，國有企業實行股份化的目的在于完善法人治理結構，改善經營管理。但實行股份化與完善法人治理結構之間并不存在必然聯系。也就是說，企業實行單一所有制不利于完善法人治理結構，企業的股份過分分散也不能完善法人治理結構。這就意味著在實行國有商業銀行的股份化、外資化過程中，如果外資銀行參股比例過低，就很難期望其在改善法人治理結構上發揮積極作用。從波蘭等國的實踐看，如果國家不放棄其控股地位，那么引進外資就像是隔靴搔癢，很難從根本上解決問題。

不過，即使通過引進戰略投資者解決了銀行的法人治理問題，也并不意味著銀行的經營管理就可以完善起來。撇開體制的原因不說，所謂的法人治理結構完善的西方發達國家企業和銀行因經營管理不善倒閉的事例層出不窮，就連有幾百年歷史的巴林銀行、雷曼兄弟集團等都遭遇了由低級錯誤導致的危機和破產。這說明法人治理并非“一理就靈”。

第三，私有化過程中的政府作用問題。應該說，私有化改革的目的之一就是要減少政府干預。傳統體制下的政府干預讓企業（銀行）吃盡了苦頭，國家被視為銀行危機的元兇。因抱有這樣一種對計劃經濟體制下國家過分干預的強烈的逆反心理，中東歐國家普遍存在著盡可能減少國家干預的傾向，銀行改革也要盡可能淡化國家的作用。如果有人提出要保持必要的國家干預，就會被認為是舊體制的維護者而遭到譴責。但隨著改革的推進，企業混亂和銀行危機的出現，人們才逐步認識到，在市場機制尚未形成，銀行整體素質還較低的情況下，過分淡化國家的干預和控制，不僅不能實現預期目標，反而還會造成更大的損失。因此，國家不僅要幫助銀行解決不良資產問題，而且還要建立健全法律制度，強化金融監管，為銀行改革創造良好的環境和條件。因為銀行改革不僅涉及到中央銀行法、商業銀行法以及企業破產法等，還涉及到公司法、證券法、信托法、會計法、資產評估法、反壟斷法等多項法律制度。而且，在市場機制不健全的條件下，為了規范競爭，也需要加強金融監管。顯然，這些問題只有依靠政府的幫助才能解決。

第四，銀行外資化后的國家經濟和金融安全穩定問題。

改革初期，中東歐國家出于維護國家利益以及經濟和金融安全的考慮，也曾限制外資銀行的進入，特別是限制外資銀行的入股比例，但最終還是沒能經受住國內和國外兩方面的壓力。盡管自中東歐國家銀行體制改革以來沒有出現嚴重的金融穩定問題，但從理論上講，銀行的外資化，尤其是一個國家主要的銀行股份都控制在外國銀行手里，必然會對國家的經濟利益、尤其是金融的安全和穩定造成影響，特別是像中東歐這些剛剛建立市場體制的國家。首先，出于利潤最大化的考慮，那些擁有雄厚資本實力的外資銀行在確定市場定位時往往把信貸和各項業務發展的重點放在了規模大、盈利能力強、信譽好的大公司、大企業上，而對于剛剛發展起來、管理不夠完善、信息透明度不高的中小企業則很少給予支持。這就使得國內的中小企業很難獲得大銀行的資金支持，只能靠國內的一些風險管理水平還不高的銀行給予零星的貸款，而這些國內銀行本來管理水平就低，再加上只能做一些風險較大的業務，因此必然面臨著更大的風險。這種情況進一步加劇了不同規模銀行之間的不平等競爭，形成了國內銀行的惡性循環。同時，外資銀行在東道國面臨金融危機時的問題會更復雜。一方面，外資銀行比東道國銀行對危機更加敏感，在發生危機時一般更傾向于收縮信貸和資產規模，這無疑會進一步加劇危機。另一方面，在中東歐國家，大銀行幾乎全部為外資所控制，如果發生金融危機，東道國政府會處于兩難境地：不救銀行，受損失的是國內居民；要救銀行，得利的則是外國人。很難想象，如果在中東歐發生近期在美國出現的金融危機（由次債危機引發的金融危機），中東歐國家政府如何行事。此外，即使是在經濟穩定時期，如果國內企業經營較差，盈利率較低，也很難保證這些外資銀行不把籌集到的資金轉投國外。這顯然也不利于本國經濟的發展。

中東歐銀行體制改革對中國的啟示

中東歐國家的銀行改革已經基本完成，迄今為止，這一改革進行得也比較平穩，其成功的經驗和存在的問題也帶給我們很多啟示。

簡單的私有化包括外資化都是不可取的。傳統的計劃經濟存在問題，但市場經濟也有自身難以解決的矛盾。國有制有問題，私有化也有問題，國有制的問題需要通過私有化改革來解決，但絕不可指望私有化能解決所有問題。國有制存在的是效率問題，私有化存在的是公平和風險問題。因此，改革需要有全盤的考慮，需要有系統的理論作指導。在理論創新沒有完成、理論指導不能實現的情況下，改革不能指望一蹴而就，只能循序漸進，逐步創造條件。漸進的私有化戰略更為有利，因為大爆炸式的激進私有化會導致政府承受巨大的財務風險。此外，轉軌成本的水平也會對民眾的接受程度產生限制。如果轉軌成本超出了一個臨界點（產出急劇下降、失業猛增），那么就會出現政策被逆轉的真實危險，人民就可能會抵制并反對改革。

不論是私有化的改革還是對外開放，都應該在國家（政府）的掌控范圍之內。尤其是銀行和金融體制改革，在改革的同時必須加強金融監管，嚴肅各項制度。中東歐的經驗表明，在經濟轉軌時期的銀行改革過程中，政府的干預是不可避免的，也是十分必要的。原因在于，在轉軌過程中，市場機制處于形成階段，其調節能力及效率還很低下，政府必須為市場機制的盡快形成創造條件。同時，銀行轉型不會自發完成，政府必須引導和促進這一轉變，建立市場基礎設施以及創造市場正常發揮作用的必備條件。在政府干預與市場推動之間取得平衡，正是中東歐銀行改革所取得的重要經驗。

不能迷信國際活躍銀行的公司治理和管理能力。近年來接連出現的英國巴林銀行和日本大和銀行事件以及亞洲金融危機和美國次債危機，再加上美國的一些信譽卓著的大公司因做假賬而倒閉，這些都告訴我們，所謂的“百年老店”、“法人治理解構完善”等都是靠不住的。一方面，管理是一個常新的話題，新問題、新情況不斷出現，管理也需要不斷創新，因循守舊，夜郎自大，必然遭受損失。另一方面，改善法人治理結構也只是為企業和銀行改善經營管理創造了必要的條件，但絕不是充分條件。因此，希望通過引進所謂的“戰略投資者”完善法人治理解構，提升管理水平，實際上是不現實的。從我國國內的銀行來看，一些沒有引進戰略投資者的銀行入招商銀行，其經營業績和管理水平并不比其他引進了戰略投資者的銀行差。因此，改革要從實際出發，不能一刀切，更不能出于私利廉售國有資產。

（作者單位：中央民族大學）